T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 4120/2002
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
- Sezione Terza Ter -
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. (…), proposto da OMISSIS ed altri come da elenco allegato composto da n. 10 pagine, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Arturo Salerni e Maria Rosaria Damizia ed elettivamente domiciliati presso il loro studio sito in Roma, Viale Carso n. 23.
contro
il COMITATO OLIMPICO NAZIONALE ITALIANO – C.O.N.I. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Lucio Ghia ed elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in Roma, Via della Scrofa n. 117.
per l'annullamento
la deliberazione della Giunta Esecutiva n. 898 del 27 giugno 1996, comunicata ai dirigenti e responsabili delle diverse unità organiche con circolare n. 44/PQ dell’11/7/1996 e conosciuta dai ricorrenti in date successive, nonché di ogni altro atto ad essa connesso, sia esso presupposto, intermedio, conseguente e/o applicativo, anche se non conosciuto dai ricorrenti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 28 febbraio 2002 la Dott.ssa Stefania Santoleri, e uditi, altresì, l’Avv. Francesca De Liberato su delega dell’Avv. Salerni per la parte ricorrente e l’Avv. Marco Magaglio su delega dell’Avv. Ghia per l’Amministrazione resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
ESPOSIZIONE IN FATTO.
Premettono i ricorrenti di essere tutti dipendenti del C.O.N.I. iscritti al Fondo di Previdenza del personale del Comitato Olimpico Nazionale Italiano.
Con il presente ricorso hanno impugnato la deliberazione della Giunta Esecutiva del C.O.N.I. n. 898 del 27/6/96 che ha modificato, per tutti i dipendenti che andranno in pensione dopo il 1° gennaio 1995 e fino al 31 dicembre 1997, il Regolamento del Fondo di Previdenza del personale dipendente del C.O.N.I.
Avverso detto provvedimento i ricorrenti deducono i seguenti motivi di gravame:
- Eccesso di potere per disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, illogicità, contraddittorietà con altri atti della P.A. ed in particolare con la Direttiva del Ministero del Lavoro inviata ai Presidente degli Enti Gestori dei Fondi Integrativi di Previdenza e recante oggetto “Modifiche regolamentari dei Fondi Integrativi di Previdenza degli Enti di cui alla Legge n. 75/1970”, per erroneità dei presupposti.
Vizio dell’iter procedimentale dell’atto.
Errata applicazione dell’art. 15 della legge 23 dicembre 1994 n. 724.
La deliberazione impugnata modifica in particolare l’art. 7 del Regolamento del Fondo di Previdenza del personale dipendente dal C.O.N.I., includendo alla lettera c) nella retribuzione da considerare agli effetti del Regolamento per il Fondo di Previdenza, “l’indennità integrativa speciale calcolata per tredici mensilità a decorrere dall’1/1/95 e nei modi previsti dalle disposizioni di legge”.
Modifica altresì l’art. 15 comma 1, includendo l’indennità integrativa speciale tra le voci che concorrono a determinare l’importo della pensione integrativa da erogare, ed abroga il comma 5 dello stesso art. 15 che prevedeva l’incremento della pensione spettante all’iscritto, dell’importo spettante a titolo di indennità integrativa speciale.
Abroga altresì il comma 4 dell’art. 19 che stabiliva gli stessi principi con riferimento alla pensione indiretta o di reversibilità.
Ritengono i ricorrenti che dette modificazioni siano per loro penalizzanti, determinando una disparità di trattamento rispetto agli altri dipendenti poiché i trattamenti massimi e minimi previsti nei nuovi commi inseriti dopo il comma 5 dell’art. 15, non sarebbero sufficienti a compensare la perdita subita.
La modifica del Regolamento del Fondo di Previdenza ha come presupposto il comma 6 dell’art. 15 della L. 23/12/94 n. 724, che estende agli iscritti ai fondi di previdenza degli enti di cui alla L. n. 70/75 la disciplina dei commi 3, 4 e 5.
In particolare il comma 3 dell’art. 15 stabilisce che la pensione spettante ai pubblici dipendenti viene determinata sulla base degli elementi retributivi assoggettati a contribuzione, ivi compresa l’indennità integrativa speciale; il comma 4 dispone in ordine alla pensione di reversibilità, mentre il comma 5 stabilisce che le disposizioni relative alla corresponsione della indennità integrativa speciale sui trattamenti di pensione previste dall’art. 2 della L. 27/5/59 n. 324, sono applicabili soltanto alle pensioni liquidate fino al 31/12/94.
Deducono i ricorrenti che il C.O.N.I. avrebbe dato erronea attuazione alla Direttiva del Ministero del Lavoro, non prevedendo un regime transitorio che garantisse una pensione integrativa pari a quella che i dipendenti avrebbero conseguito prima del 1/1/95, tanto più che le linee guida contenute nella Direttiva avrebbero consentito ai fondi di previdenza di sostenere i medesimi oneri previsti sulla base della normativa vigente fino al 31/12/94.
Dalla nuova normativa, invece, deriverebbero oneri minori per il fondo di previdenza.
Le prestazioni previste con il nuovo regolamento, pari a quelle previste per gli iscritti ai fondi di previdenza dell’I.N.P.S. e dell’I.N.A.I.L., avrebbero comportato una disparità di trattamento tra pubblici dipendenti, poiché i dipendenti del C.O.N.I. avrebbero versato contributi di gran lunga maggiori.
Le linee guida della Direttiva del Ministro del Lavoro sarebbero state mal applicate dal C.O.N.I. che non avrebbe tenuto conto della specificità del proprio fondo.
Inoltre il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato prima dell’approvazione definitiva del C.C.N.L. per i dipendenti del C.O.N.I., indicato come presupposto per l’emanazione dell’atto.
Inoltre il C.O.N.I. non sarebbe stato obbligato ad attuare le direttive del Ministero del Lavoro, che avrebbero riguardato soltanto gli enti destinatari del C.C.N.L. del comparto Enti pubblici non economici.
Infine i ricorrenti sollevano questione di legittimità costituzionale dell’art. 15 della L. n. 724/94 per contrasto con gli artt. 3, 47 e 36 Cost.
In conclusione i ricorrenti insistono per l’accoglimento del ricorso.
L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.
All’udienza pubblica del 28 febbraio 2002, su concorde richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO.
Con il presente ricorso i ricorrenti hanno impugnato la delibera della Giunta Esecutiva del C.O.N.I. del 27/6/96 n. 898 che modifica transitoriamente, fino al 31/12/97, il Regolamento del Fondo di Previdenza del personale.
Le modificazioni apportate con la suddetta deliberazione riguardano precisamente l’art. 7, l’art. 15 e l’art. 19 del Regolamento.
Le censure proposte in merito all’art. 7 riguardano l’introduzione del comma c) nel quale si prevede che nell’ambito della retribuzione (sulla base della quale vengono conteggiati i contributi da versare al fondo di previdenza) venga considerata anche l’indennità integrativa speciale calcolata per 13 mensilità, a decorrere dal 1 gennaio 1995 e nei limiti previsti dalle disposizioni di legge.
In relazione all’art. 15 i ricorrenti lamentano l’abrogazione del comma 5 secondo cui “l’importo della pensione spettante all’iscritto è aumentato dell’ammontare dell’indennità integrativa speciale di cui all’articolo 1 della legge 27 maggio 1959 n. 324 e successive modificazioni, nella misura corrisposta ai pensionati dello Stato. Agli aventi diritto sono inoltre corrisposte le quote di aggiunta di famiglia alle condizioni e nella misura previste per il personale in attività di servizio”.
Censurano anche il comma 1 dell’art. 15, come modificato con la deliberazione impugnata, perché includendo l’indennità integrativa speciale tra le voci che concorrono a determinare l’importo della pensione integrativa da erogare, include detta indennità nel computo della differenza tra le prestazioni a carico dell’assicurazione obbligatoria e la retribuzione da considerare ai fini del Regolamento stesso.
Le modificazioni operate in merito all’art. 19 (abrogazione del comma 4) estendono i medesimi principi previsti per le pensioni integrative dirette, a quelle di reversibilità.
Ulteriori censure vengono proposte avverso i due nuovi commi aggiunti all’ormai soppresso comma 5 dell’art. 15 del Regolamento, che stabiliscono l’entità delle prestazioni erogate dal fondo di previdenza (prevedendo un trattamento minimo a carico del Fondo pari allo 0,50% della retribuzione imponibile del Fondo per ogni anno di servizio utile, fino al massimo del 20% in presenza di 40 anni di servizio, e comunque non inferiore alla misura del trattamento minimo di pensione nell’assicurazione generale obbligatoria, aumentato del 25%, per 40 anni di servizio) e disponendo comunque che “il trattamento pensionistico complessivo non potrà comunque essere superiore all’importo della retribuzione annua utile, presa in considerazione ai fini del calcolo della prestazione spettante secondo la normativa vigente nell’assicurazione generale obbligatoria”.
Sostengono, in sintesi i ricorrenti, che dette modificazioni avrebbero arrecato loro un grave nocumento, diminuendo notevolmente le prestazioni fornite dal Fondo di Previdenza a fronte del versamento negli anni passati di contributi piuttosto onerosi.
Ciò avrebbe determinato una disparità di trattamento tra i dipendenti collocati a riposo prima del 1 gennaio 1995, e quelli invece assoggettati alla nuova disciplina.
In merito all’entità delle prestazioni erogabili dal Fondo di Previdenza, contenute nei due nuovi commi aggiunti al comma 5 dell’art. 15 del Regolamento di Previdenza, sostengono che le prestazioni indicate non sarebbero sufficienti a compensare la perdita subita per effetto delle disposizioni relative al computo dell’indennità integrativa speciale nella retribuzione, e alla correlativa abrogazione della norma che imponeva al Fondo di Previdenza di aggiungere l’indennità integrativa speciale alla pensione integrativa spettante.
Dette disposizioni deriverebbero dall’applicazione della Direttiva del Ministero del Lavoro recante disposizioni sulle modifiche regolamentari dei fondi di previdenza degli enti di cui alla L. n. 75/70 che, a giudizio dei ricorrenti, sarebbe stata erroneamente applicata da parte del C.O.N.I.
Detta direttiva, infatti, riguarderebbe soltanto gli enti destinatari del C.C.N.L. del comparto enti pubblici non economici e non si estenderebbe quindi al C.O.N.I.; essa inoltre conterrebbe soltanto delle linee guida e non sarebbe stata direttamente vincolante per l’ente destinatario in ordine alla definizione dell’entità delle prestazioni da fornire agli iscritti al fondo.
Sussistendo inoltre il limite del solo divieto di esborsi maggiori rispetto a quelli erogati nel 1994, ne conseguirebbe che il fondo avrebbe ben potuto continuare ad erogare ai propri dipendenti le medesime prestazioni pregresse.
Infine i ricorrenti deducono l’illegittimità del provvedimento per essere stato adottato prima dell’entrata in vigore del nuovo C.C.N.L. del quale costituirebbe applicazione.
La documentazione prodotta in giudizio non consente al Collegio di pronunciarsi su tutte le censure proposte.
La mancata produzione in giudizio della Direttiva del Ministero del Lavoro del 30/3/96 non consente al Collegio di esaminare le censure proposte avverso i due nuovi commi aggiunti dopo il comma 5 dell’art. 15 del Regolamento, che a detta dei ricorrenti, sarebbero stati oggetto di una erronea interpretazione della predetta Direttiva.
Come ricordato in precedenza, infatti, i motivi di ricorso proposti in relazione alle suddette disposizioni, ruotano tutti intorno alla dedotta erronea applicazione della Direttiva del Ministero del Lavoro del 30/3/96.
E’ necessario pertanto acquisire agli atti del giudizio copia della lettera indirizzata dal Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale in data 30/3/96 ai Presidenti degli Enti dei Fondi Integrativi di Previdenza, richiamata nelle premesse del provvedimento impugnato.
Unitamente alla suddetta direttiva, dovranno essere depositati tutti gli atti del procedimento ed in particolare quelli della Commissione per la revisione del Regolamento del Fondo di Previdenza del Personale del C.O.N.I. richiamati nel provvedimento impugnato, ed una relazione di chiarimenti nella quale si specifichi se la deliberazione impugnata abbia conseguito l’approvazione da parte dell’autorità di vigilanza.
La suddetta documentazione dovrà essere depositata, presso gli uffici di Segreteria del Tribunale, entro il termine di sessanta giorni dalla data di notificazione o comunicazione della presente decisione.
Ritiene il Collegio, invece, di potersi pronunciare sulla censura di eccesso di potere per disparità di trattamento, ingiustizia manifesta ed illogicità, dedotte avverso la deliberazione impugnata nella parte relativa alle modificazioni degli artt. 7, 15 commi 1 e 5 e 19 comma 4.
Dette norme, a giudizio del Collegio, non costituiscono altro che la fedele applicazione delle disposizioni di cui ai commi 3, 4, 5 e 6 dell’art. 15 della L. 23 dicembre 1994 n. 724.
Occorre innanzitutto chiarire che, ai sensi dell’art. 15 comma 6 della predetta L. n. 724/94, l’applicazione delle nuove disposizioni relative all’indennità integrativa speciale si estendono anche ai dipendenti iscritti ai fondi integrativi di previdenza previsti dai regolamenti degli enti di cui alla L. 20/3/75 n. 70.
Ne consegue che l’applicazione della nuova disciplina da parte del C.O.N.I., ente rientrante tra quelli di cui sopra, deve ritenersi doverosa in quanto imposta dalla legge.
Dalla lettura delle norme e dalla stessa intestazione dell’art. 15 della L. n. 724/94, emerge come il Legislatore, con la predetta disciplina, abbia voluto perseguire l’omogeneizzazione dei trattamenti di pensione imponendo l’applicazione degli stessi principi sia per la pensione obbligatoria che per quella integrativa.
La ratio della riforma risiede quindi nell’esigenza di razionalizzare l’intero sistema previdenziale, improntandolo a principi comuni valevoli per ogni forma di previdenza.
La grossa novità contenuta nella suddetta disposizione, riguarda l’indennità integrativa speciale che viene inglobata nella retribuzione ed assoggettata a contributi e non viene più erogata in aggiunta alla pensione, così come prevedeva l’art. 2 della L. 27 maggio 1959 n. 324.
In altre parole, a decorrere dal 1/1/95, il legislatore ha disposto che per i dipendenti pubblici iscritti alle forme di previdenza esclusive dell’assicurazione generale obbligatoria (ed anche ai fondi di previdenza integrativa gestiti dagli enti di cui alla L. n. 70/75 per effetto del comma 6 del medesimo art. 15 della L. n. 724/94) la pensione spettante viene determinata sulla base degli elementi retributivi assoggettati a contribuzione, tra cui rientra l’indennità integrativa speciale.
E’ quindi del tutto evidente che la disposizione dell’art. 7 del Regolamento introdotta con la deliberazione impugnata, che ingloba nella retribuzione assoggettata a contribuzione anche l’indennità integrativa speciale, non costituisce altro che il mero recepimento della disposizione di cui all’art. 15 comma 3 della L. n. 724/94, norma di immediata applicazione.
Lo stesso deve ritenersi in relazione all’abrogazione del comma 5 dell’art. 15 e del comma 4 dell’art. 19 del Regolamento del Fondo di Previdenza, norme queste direttamente applicative del comma 5 dell’art. 15 della L. n. 724/94, che consente l’erogazione della indennità integrativa speciale in aggiunta alla pensione solo fino al 31/12/94.
La stessa disposizione del comma 1 dell’art. 15 del Regolamento discende dalla nuova definizione del concetto di retribuzione introdotto dall’art. 7 del Regolamento, nel quale è inglobata l’indennità integrativa speciale.
Poiché le nuove disposizioni regolamentari non costituiscono altro che la puntuale applicazione di disposizioni di legge, le censure di eccesso di potere non sono neppure configurabili essendo il provvedimento impugnato assolutamente vincolato sia in ordine alla emanazione che al contenuto precettivo.
Il vizio di eccesso di potere nelle sue diverse manifestazioni presuppone infatti l’esercizio di un’attività discrezionale da parte della pubblica amministrazione, e non è prospettabile in relazione ad un atto amministrativo vincolato (cfr. C.G.A.R.S. 25/3/99 n. 98; 18/3/98 n. 173; C.d.S. Sez. V 13/2/93 n. 258; 18/2/91 n. 139; T.A.R. Lazio Sez. Latina, 21/2/94 n. 218; ecc.).
La censura di eccesso di potere per disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta deve essere pertanto respinta.
Né sussiste il vizio di illogicità, atteso che le modifiche sono state introdotte in attuazione di disposizioni normative finalizzate all’armonizzazione delle diverse forme di previdenza esistenti nell’ordinamento, rispondenti quindi a canoni di logica e razionalità.
Quanto alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 15 della L. n. 724/94 per contrasto con gli artt. 3, 36 e 47 Cost., è sufficiente rilevare che la norma, espressione di discrezionalità legislativa, perseguendo finalità di omogeneizzazione ed armonizzazione dei diversi sistemi di previdenza, non si appalesa come irragionevole, ma appare al contrario adeguatamente giustificata.
Né può ritenersi che la sola diminuzione delle prestazioni previdenziali leda i principi costituzionali in materia di retribuzione, non potendo sostenersi che per effetto della riduzione della pensione integrativa sia compromesso il principio costituzionale della sufficienza della retribuzione.
Lo stesso deve ritenersi con riferimento all’art. 47 Cost. che tutela il risparmio in tutte le sue forme: la riforma introdotta dal legislatore definendo in modo diverso il concetto di retribuzione sul quale vengono operate le contribuzioni, finisce con disciplinare diversamente anche le prestazioni previdenziali, ma la diversa regolamentazione non implica la compromissione della funzione previdenziale e la lesione del principio costituzionale di cui all’art. 47, atteso che comunque gli iscritti al fondo conservano comunque un trattamento adeguato.
La questione di legittimità costituzionale deve essere pertanto dichiarata manifestamente infondata.
Da quanto premesso consegue la reiezione del ricorso avverso l’impugnazione della deliberazione n. 898 del 27/6/96 adottato dalla Giunta Esecutiva del C.O.N.I. nella parte relativa agli artt. 7, 15 commi 1 e 5 e 19 comma 4 del Regolamento del Fondo di Previdenza.
Per ciò che concerne, invece, gli ulteriori commi aggiunti all’art. 15 del Regolamento, la decisione è riservata all’esito dell’istruttoria.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio- Sezione Terza Ter-
così dispone in ordine al ricorso in epigrafe indicato:
- respinge il ricorso avverso l’impugnazione della deliberazione n. 898 del 27/6/96 adottato dalla Giunta Esecutiva del C.O.N.I. nella parte relativa agli artt. 7, 15 commi 1 e 5 e 19 comma 4 del Regolamento del Fondo di Previdenza;
- ordina al C.O.N.I. in persona del legale rappresentante p.t., di depositare presso gli uffici di Segreteria del Tribunale, la documentazione indicata in motivazione entro il termine di sessanta giorni dalla data di notificazione o comunicazione della presente decisione;
- riserva alla decisione definitiva la pronuncia sulle spese di lite;
- rinvia la causa all’udienza pubblica del 24 ottobre 2002.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 febbraio 2002, con l'intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro Presidente;
Carmelo Pellicanò Consigliere
Stefania Santoleri 1° Referendario, estensore