T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 8052/2008

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sez. I^ ter

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.(…)  proposto dal sig. OMISSIS , rappresentato e difeso dall’ avv. A. Irtuso, con il quale, in Roma, al Lungotevere della Vittoria n.10, presso  lo studio legale Monte, è elettivamente domiciliato;

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato;

per l'annullamento

• del provvedimento emesso dal Questore di Crotone in data 8.2.2001 recante divieto di accesso “ai luoghi ove si svolgono le competizioni agonistiche ufficiali della squadra di calcio OMISSIS, ivi compresi i luoghi deputati alla sosta, al transito ed al trasporto dei tifosi, per la durata di mesi sei, nei giorni in cui si svolgeranno le medesime competizioni sportive …”;
• di ogni altro provvedimento connesso e/o presupposto;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del  Ministero dell’Interno;

Vista l’istanza, ai sensi dell’art. 21, comma 1, della legge n.205 del 2000 per l’accesso agli atti la cui ostensione è stata rifiutata dalla Questura di Crotone con atto notificato il 23.5.2001;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta alla pubblica udienza del 10.7.2008 la relazione del Consigliere Pietro Morabito ed uditi gli avvocati di cui al verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO E DIRITTO

I)- Al sig. OMISSIS, odierno ricorrente, è stato interdetto, con provvedimento del Questore di Crotone dell’8.2.2001, l’accesso “ai luoghi ove si svolgono le competizioni agonistiche ufficiali della squadra di calcio OMISSIS , ivi compresi i luoghi deputati alla sosta, al transito ed al trasporto dei tifosi, per la durata di mesi sei, nei giorni in cui si svolgeranno le medesime competizioni sportive …” .

Il presupposto di fatto che ha originato la misura preventiva citata (sintetizzato nel preambolo del provvedimento) si è concretizzato nel corso dell’incontro di calcio OMISSIS – OMISSIS risalente al 22.1.2001. In tale contesto accadeva che un operatore di polizia, intento a riprese video, veniva colpito al capo da un oggetto (una bottiglia d’acqua da mezzo litro: cfr. relazione servizio Ag. OMISSIS del 31.1.2001, depositata dalla resistente amministrazione) lanciato dagli spalti del campo di calcio. Giratosi, notava un tifoso che inveiva violentemente nei suoi riguardi, subito dopo seguito da altri spettatori che,emulando il primo, prendevano di mira gli appartenenti alle Forze dell’Ordine inveendo minacciosamente contro gli stessi.

Il tifoso in questione, successivamente riconosciuto ed identificato dall’ OMISSIS nell’odierno ricorrente, veniva sottoposto ai rilievi di cui all’art.4 del T.u.l.p.s. in data 14.2.2001. Nella stessa giornata gli veniva notificato il provvedimento interdittivo del Questore di cui sopra si è detto avverso il quale si è gravato con il ricorso in epigrafe innanzi alla sede di Catanzaro del T.a.r. per la Calabria. L’adito Giudice, con ordinanza adottata nella camera di consiglio del 22.3.2001, respingeva l’istanza cautelare, acclusa al gravame, di sospensione interinale degli effetti derivanti dal provvedimento avversato: ordinanza questa confermata dal Giudice di appello con decisione n.2723/2001 dell’8.5.2001.

Successivamente, e precisamente, il 18.6.2001 il ricorrente, vistasi respingere dalla Questura crotonese istanza per l’accesso a tutti gli atti (incluso il materiale fotografico ed audiovisivo) del procedimento ultimatosi col provvedimento interdittivo dell’8.2.2001, depositava, sempre presso il Tribunale amministrativo calabrese, istanza, ex art.21 comma 1 della legge n.1034 del 1971 (come novellato dalla legge n.205 del 2000), al fine di ordinare all’amministrazione l’esibizione degli atti il cui accesso gli era stato negato.

In esito a tale ulteriore domanda di giustizia – che includeva nell’ambito degli atti impugnati anche il d.m. n.415 del 1994 emanato in applicazione dell’art.24, 2° comma della legge n.241 del 1990 – veniva promosso dalla Difesa erariale Regolamento di competenza cui il ricorrente non aderiva.

Con decisione n.385 del 2002 il Consiglio di Stato individuava nel T.a.r. del Lazio, sede di Roma, il Tribunale territorialmente competente a conoscere della controversia nella sua interezza.

Correttamente riassunto il giudizio innanzi a questo Giudice, è stata fissata, per la trattazione dell’istanza di cui all’art.21 comma 1 L. n.1034/1971 citata, la camera di consiglio del 27.6.2002: ma in tale occasione il relativo scrutinio è stato “rinviato a data da destinare”.

Si è così giunti all’odierna udienza pubblica del 10.7.2008 nel corso della quale la causa è stata trattenuta e spedita in decisione.

II)- Tanto premesso, reputa opportuno il Collegio soffermarsi preliminarmente sull’ordine di trattazione delle domande di giustizia promosse chiarendo che verrà riservata ovvia precedenza all’istanza istruttoria di cui all’art.21 comma 1 della legge n.10343 del 1971 che ancora attende definizione.

Quindi si procederà allo scrutinio dei profili di merito del gravame avendo cura di distinguere l’impugnativa avverso la misura interdittiva del Questore di Crotone da quella mirata a contestare i “comportamenti” della Questura crotonese (e cioè la sottoposizione a rilievi dattiloscopici, fotografici ed antropometrici) che pure trova (non, formalmente, nella rubrica, ma) nel corpo del gravame sostanziale denuncia.

III)- Quanto all’istanza ex art.21 c.1 della l. n.1034/1971-

La norma in sintonia alla quale il ricorrente ha proposto la domanda di cui in rubrica è stata introdotta nel corpo dell’art.21 della legge n.1034 del 1971 dall’art.1 della legge n.205 del 2000 che, fra l’altro, sostituì il comma 1 dell’art.21 con un comma il cui terzo periodo (oggi abrogato dall’art.17 c.2 della legge n.15 del 2005) così prevedeva: “In pendenza di un ricorso l’impugnativa di cui all’art.25 c.5 delal legge n.241 del 1990, può essere proposta con istanza presentata al Presidente e depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso, previa notifica all’amministrazione ed ai controinteressati, e viene decisa con ordinanza istruttoria in camera di consiglio”.

Dunque, nel disegno del Legislatore del 2000, l’istanza de qua costituiva una sorta di veicolo processuale che lasciava ferma la facoltà per l'interessato di accedere al documento amministrativo in pendenza di giudizio, attraverso la normale procedura di cui alla legge n. 241 del 1990 (cfr., in tal senso, ex multis, Cons.St. n.6195 del 2005). Tuttavia l’opzione per tale veicolo semplificato presupponeva ( e presuppone anche nella nuova ma identica configurazione risultante dall’art.17 comma 1, lett. “b” della legge n.15 del 2005) l'accertamento non solo delle condizioni legittimanti l'accesso ai sensi della legge n. 241/90, ma anche l'acclaramento dell'utilità dei documenti ai fini della decisione di merito (cfr. CdS, VI, n. 401 del 22.1.2002; IV, n. 734 dell'11.2.2003). Sostanzialmente, dunque e sia secondo la disciplina ratione temporis applicabile che secondo la vigente regolamentazione, la domanda di accesso documentale, ove proposta nell'ambito di un processo in atto, ha carattere strumentale rispetto alle relative domande, e il diritto di accesso è processualmente condizionato, nel senso che l'istanza va respinta se i documenti non servono ai fini del decidere (cfr., ex multis, Tar FI, n.5347 del 2003).

Ora, nel caso di specie, la Questura ha reso noto il percorso istruttorio seguito. In particolare non ci sono riprese video che ritraggono il ricorrente ma costui è stato riconosciuto dall’operatore (vedasi Relazione servizio in narrativa richiamata) nei cui confronti, nel corso dell’incontro Crotone – Ternana, aveva inveito scatenando la folla.

Quindi, ai fini dello scrutinio del merito, la causa non necessita adempimenti istruttori e può essere serenamente definita con accessiva reiezione dell’istanza di cui trattasi.

IV)- Quanto ai profili di merito del gravame.

IV.1)- In questo contesto, logicamente, va riservata precedenza di trattazione alla doglianza collocata sotto il quarto mezzo con la quale si deduce la violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n.241 del 1990 per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento ultimatosi col provvedimento del Questore di Crotone impugnato.

L’infondatezza della  censura trae conforto e supporto in un pacifico indirizzo giurisprudenziale di pensiero a mente del quale l'art. 6 comma 1 l. 13 dicembre 1989 n. 401, nel testo novellato dalla l. 24 febbraio 1995 n. 45 (ratione temporis applicabile alla fattispecie in esame), attribuisce al Questore il potere di inibire immediatamente l'accesso ai luoghi in cui si svolgono competizioni agonistiche e a quelli interessati alla sosta ed al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle competizioni stesse, a chi sia risultato coinvolto in episodi di violenza in occasione o a causa di manifestazioni sportive con l'adozione di un provvedimento che, mirando alla più efficace tutela dell'ordine pubblico e ad evitare la reiterazione dei comportamenti vietati, non deve essere neppure preceduto necessariamente dall'avviso di avvio del procedimento (ex multis Cons. St. Sez. VI 16 ottobre 2006 n. 6128; 15 giugno 2006 n. 3532; Tar SA, n.300/07; Tar PG n.252/06; sulla celerità della misura de qua cfr. altresì, C.cle n.144 del 1997).

IV.2)- Può ora passarsi allo scrutinio – questa volte per mere ragioni di comodità espositiva – della doglianza sviluppata nel terzo mezzo di gravame laddove parte ricorrente denuncia la carenza dell’apparato motivazionale dell’atto (che renderebbe incomprensibile l’iter logico giuridico seguito) ed il travisamento dei fatti non essendosi egli (che è considerato responsabile della turbativa) reso responsabile del lancio di oggetti né essendo noti gli slogan offensivi che avrebbe profferito.

La doglianza non persuade il Collegio.

Quanto agli slogan ed alle frasi pronunciate dal ricorrente è in atti, sin dal 02.4.2001, la relazione di servizio dell’Agente OMISSIS che sul punto non lascia spazio ad alcuna perplessità o riserva mentale ed è veramente nitida: relazione, si aggiunge, che è rimasta formalmente e sostanzialmente incontestata dal ricorrente che nessuna iniziativa di natura difensiva ha assunto dopo la sua produzione.

Quanto al provvedimento avversato la serena, e non preconcetta, lettura dello stesso consente di evincere, senza difficoltà, che allo OMISSIS  non è mai stato addebitato il lancio di oggetti. La sua responsabilità non sta dunque nell’essersi reso autore di tale ( a lui) non contestata condotta ma nell’avere col proprio violento contegno incitato e fomentato analogo comportamento degli altri tifosi che, collettivamente, lo hanno emulato iniziando anch’essi ad inveire nei confronti delle forze dell’ordine (invero, nella propria relazione di servizio, l’ OMISSIS denuncia che gli altri tifosi, incitati dal ricorrente, hanno iniziato anche a lanciare, dagli spalti, oggetti nei suoi confronti).

A causa di tale condotta il ricorrente è stato ritenuto pericoloso per l’ordine e la sicurezza pubblica “in occasione di manifestazioni sportive” e dunque colpito dalla misura interdittiva impugnata la cui componente motivazionale rende chiaramente conto del giudizio valutativo effettuato dalla competente Autorità rimanendo, in parte qua, invulnerata dalla denuncia mossa dal ricorrente.

IV.3)- Va ora sottoposta a scrutinio la censura allocata nel primo mezzo di gravame il quale – a ben vedere ed a un’attenta lettura – non ha ad oggetto la misura interdittiva nella sua interezza ma solo nella parte (diversa da quella che sanziona il divieto di accesso agli stadi di calcio ove gioca il OMISSIS ), in cui prescrive, genericamente e senza alcuna specificazione, l’accesso ai “luoghi deputati alla sosta, al transito ed al trasporto dei tifosi, per la durata di mesi sei, nei giorni in cui si svolgeranno le medesime competizioni sportive …

Non essendo tali luoghi, in spregio alla previsione contenuta nell’art.6 comma 1 della legge n.401 del 1989, specificamente indicati, la misura sanzionata, assume il ricorrente, si traduce in parte qua, ove si abbia riguardo alla modesta estensione del comune di Crotone, in una misura restrittiva (non della libertà di circolazione, ma) della libertà personale.

La tesi del ricorrente, per quanto articolata, non convince.

Occorre difatti ricordare che secondo l’insegnamento della Suprema Corte di Cassazione il divieto di accesso alle manifestazioni sportive irrogato dall'Autorità di P.S. ai sensi dell'articolo 6, comma 1, legge 401/89, ha natura di misura interdittiva atipica, incidente esclusivamente sulla libertà di circolazione, e perciò non è soggetto a convalida da parte dell'Autorità Giudiziaria (Cassazione Sezione, 19.2.2004-26.3.2004, n. 14923, Rocchi), a differenza del correlato obbligo di presentazione alla Pg, che il Questore (nel caso di specie non ha disposto ma) che avrebbe potuto disporre ai sensi del comma 2, del ricordato articolo 6. Quest'ultimo provvedimento si risolve in una misura di prevenzione che incide "direttamente" sulla libertà personale, come del resto già affermato dalla Corte cost. con sentenza 512/02, e deve perciò essere convalidato dall'A.G.

Un discorso parzialmente diverso deve invece essere fatto in ordine a quella parte del disposto dell'articolo 6, comma 1, legge 401/'89, come modificato dalla legge n.45 del 1995 (ratione temporis, ripetesi, applicabile alla fattispecie in esame), in cui il Legislatore prescrive al Questore, nel disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive, di indicare specificamente sia le competizioni agonistiche che i luoghi (diversi dagli stadi di calcio e coincidenti con quelli interessati alla sosta, al transito ed al trasporto di persone che partecipano od assistono alle competizioni) ai quali si estende il divieto. La ragione della previsione normativa, la quale richiede un'indicazione specifica delle manifestazioni sportive e dei luoghi cui il divieto deve applicarsi, è da ricondursi ad un'esigenza di razionalità del divieto e pertanto di esigibilità del rispetto del comando il quale, ove non chiaramente e specificamente enunciato, perde tale qualitas rimanendo, di fatto e di diritto, sfornito di efficacia precettiva rendendo, di conseguenza, inapplicabili le misure restrittive previste, per la sua violazione, dal primo periodo dell’art.6 comma 6 della medesima legge n.401 del 1989 (cfr., al riguardo, TRib. Pen. Napoli, 18.12.2006, n. 8653 e Trib. Pen. Roma II^, 15.12.2006 concernenti casi di assoluzione dovute alla mancata indicazione delle specificazioni ex lege imposte).

Ora, nel caso di specie, il Questore ha specificamente indicato a quali competizioni agonistiche si riferiva il divieto di accesso nei relativi stadi (il provvedimento parla di “competizioni agonistiche ufficiali della squadra di calcio OMISSIS ”, e dunque interdice l’accesso a tutti i campi di calcio nei quali, secondo il calendario ufficiale, si svolgono le competizioni agonistiche, e non amichevoli o di altra natura, del OMISSIS ). Il provvedimento è’ rimasto invece lacunoso ed impreciso con riguardo all’ulteriore e distinta limitazione che, in quanto tale, non potendo essere rispettata (come fa l’interessato a sapere in anticipo - e quindi ad evitare di recarsi - i luoghi, non indicati, ove transiteranno i tifosi avversari?) è priva di ogni efficacia precettiva e dunque, contrariamente all’avviso manifestato in gravame, inidonea – (in parte qua  e senza che tale carenza si rifletta, in applicazione del principio utile per inutile non vitiatur, sull’efficacia del divieto di accesso alle competizioni agonistiche specificamente indicate) - a ledere od a contrarre la libertà di circolazione dell’interessato.

Consegue a tanto l’infondatezza della doglianza in trattazione.

IV.4)- Occorre ora procedere allo scrutinio della residua doglianza svolta nel secondo mezzo di gravame. Si tratta, a ben vedere, di censura che non è indirizzata verso il provvedimento del Questore ma volta ad eccepire la illiceità del contegno posto in essere dalla Questura crotonese che ha invitato il ricorrente presso la propria sede e quindi lo ha sottoposto ai rilievi previsti dall’art.4 del Tulps: contegno questo che parte ricorrente prospetta come violativo del principio generale di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art.97 della Cost.ne.

Ora la censura de qua così implementata esula dall’ambito della cognizione dell’adito Giudice dovendosi convenire, con la giurisprudenza formatasi in materia, che è inammissibile, per difetto di giurisdizione, il ricorso proposto tanto avverso il c.d. "biglietto di invito", emesso ai sensi dell'art. 15 r.d. 18 giugno 1931 n. 773, per essere sottoposto a fotosegnalamento e rilievi fotodattiloscopici ai sensi dell'art. 4 r.d. n. 773 cit. e dell'art. 7 del relativo Regolamento di esecuzione quanto la stessa attività di sottoposizione ai rilievi de quibus; ciò in quanto trattasi di attività disposta nell'ambito di indagini volte all'accertamento di reati o all'individuazione di persone sospette e/o pericolose che non appartiene al novero degli atti tipici della funzione amministrativa ma a quelli di natura giudiziaria; pertanto, la posizione azionata ha consistenza di diritto soggettivo, con la conseguenza che qualsiasi contestazione avverso di esso dovrà essere avanzata nelle forme e nei modi previsti dal codice di procedura penale, che sfuggono, come tali, alla giurisdizione del G.a (cfr., in tal senso, Tar Latina, I^, n.238 del 2007).

V)- Conclusivamente il ricorso è infondato e vede essere respinto.

VI)- La domanda di risarcimento del danno, essendo accessiva a provvedimenti rimasti invulnerati dalle doglianze di parte attrice, si rivela inammissibile (cfr., ex multis, Cons.St., n.4191 del 2005).

VII)- Possono compensarsi tra le parti in causa le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio sez. I^ ter così dispone in ordine al ricorso in epigrafe:

• respinge l’istanza azionata ai sensi dell’art.21 c.1 della legge n.1034 del 1971;
• respinge il ricorso;
• dichiara inammissibile la domanda di risarcimento del danno;
• compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sez. I^ ter nella Camera di Consiglio del 10.7.2008, con l’intervento dei sigg.ri Giudici :

Dott. Patrizio Giulia                       - Presidente

Dott. Pietro Morabito                     - Giudice rel.ed est.re

Dott. Fabio Mattei                         - I° Referendario