T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 3543/2008

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

Sezione I

ha pronunciato la seguente

Sentenza

sul ricorso n. (…), proposto da OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonio Lirosi, Gaetano Alfarano e Marcello Marcantonio, per il presente giudizio elettivamente domiciliati in Roma, alla via delle Quattro Fontane n. 20, presso lo studio Gianni, Origoni, Grippo & Partners

contro

• la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t.;
• il Ministero per le Politiche giovanili e le attività sportive, in persona del Ministro p.t.;
• il Ministero per i Beni e le attività culturali, in persona del Ministro p.t.;
• il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministro p.t.;

rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono elettivamente domiciliati, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12

e nei confronti di

• dell’Istituto per il credito sportivo, in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Mario Sanino, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, in Roma, viale Parioli n. 180;
• del Consiglio di Amministrazione dell’Istituto per il credito sportivo, in persona del Presidente p.t.;
• del Collegio dei sindaci dell’Istituto per il credito sportivo, in persona del Presidente p.t.;
• del dott. OMISSIS, componente del Consiglio di Amministrazione dell’Istituto per il credito sportivo designato dal Ministero dell’economia e delle finanze;
• del dott. OMISSIS, quale Presidente del Collegio dei sindaci dell’Istituto per il credito sportivo, designato dal Ministero dell’economia e delle finanze;

per l'annullamento

• del decreto interministeriale del 3 maggio 2007, a firma del Ministro per le Politiche giovanili e le attività sportive, del Ministro per i Beni e le attività culturali e del Ministro dell’economia e delle finanze, recante la nomina del Presidente, dei componenti del Consiglio di Amministrazione e del Collegio dei sindaci dell’Istituto per il credito sportivo, sulla base dell’art. 11-sexies del d.l. 8 febbraio 2007 n. 8, convertito con legge 4 aprile 2007 n. 41;
• nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale.

e per la condanna

delle Amministrazioni intimate al risarcimento di tutti i danni, subiti e subendi, dai ricorrenti a causa dello scioglimento anticipato (melius, revoca) dai rispettivi incarichi disposto senza giusta causa, in forma specifica mediante reintegrazione nella medesima posizione rivestita (rispettivamente, di consigliere o di sindaco) e/o, in mancanza, per equivalente ai sensi dell’art. 7 della legge 1034/1971 e dell’art. 35 del D.Lgs. 80/1998, come modificati dalla legge 205/2000.

Visto il ricorso con la relativa documentazione;

Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate e della predetta parte controinteressata;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 16 aprile 2008 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza.

Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto

Premessa la natura di ente di diritto pubblico con personalità giuridica e gestione autonoma dell’Istituto per il credito sportivo, precisa parte ricorrente come l’attività da tale organismo espletata ha natura prettamente creditizia, essendo preordinata alla raccolta di risparmio fra il pubblico ed all’esercizio del credito in favore di enti pubblici locali per la costruzione, l’ampliamento ed il miglioramento di impianti sportivi o strumentali all’attività sportiva.

Lo statuto sociale, approvato con decreto del Ministero per i beni culturali di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze ha confermato la natura di ente pubblico economico dell’Istituto, soggetto alla vigilanza dei due anzidetti dicasteri.

Soggiunge parte ricorrente che con d.l. 18 maggio 2006 n. 181 (convertito in legge 17 luglio 2006 n. 233) le attribuzioni in materia di sport facenti precedentemente capo al Ministro per i beni e le attività culturali sono state attribuite al Presidente del Consiglio dei Ministri e da quest’ultimo successivamente delegate al Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive.

Il comma 1297 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006 n. 296 ha poi ridisciplinato la composizione e la nomina degli organi dell’Istituto, riducendo da 10 a 9 e da 7 a 4 il numero dei componenti, rispettivamente, del Consiglio di Amministrazione e del Collegio dei sindaci; ed attribuendo la relativa nomina (non più al Presidente dell’Istituto, ma) al Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa con i Ministri per i beni e le attività culturali e dell’economia e delle finanze.

Tale norma ha, inoltre, disposto lo scioglimento immediato degli organi dell’Istituto ed assegnato un termine di 45 giorni per l’adeguamento dello Statuto.

Con decreto interministeriale del 3 maggio 2007 venivano designati i nuovi componenti degli organismi sociali, previa revoca dei membri del CdA e del Collegio dei sindaci precedentemente in carica.

Avverso gli atti impugnati vengono proposte le seguenti censure:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 1297, della legge 27 dicembre 2006 n. 296, come modificato dall’art. 11-sexies del d.l. 8 febbraio 2007, convertito in legge 4 aprile 2007 n. 41. Incompetenza.

Nell’osservare come l’epigrafata disposizione individui, quale autorità competente ai fini della nomina dei componenti dell’Istituto, il Presidente del Consiglio dei Ministri, assume parte ricorrente l’incompetenza del Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive, che ha sottoscritto l’avversato decreto interministeriale del 3 maggio 2007.

Né, in contrario avviso, rileverebbe la delega dal primo attivato nei confronti del Ministro ora citato, atteso che tale atto riguarderebbe esclusivamente l’esercizio delle funzioni di vigilanza e di indirizzo sull’Istituto.

2) Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 1297, della legge 27 dicembre 2006 n. 296, come modificato dall’art. 11-sexies del d.l. 8 febbraio 2007, convertito in legge 4 aprile 2007 n. 41, dell’art. 1, comma 19, lett. a), del d.l. 18 maggio 2006 n. 181, convertito in legge 17 luglio 2006 n. 233, dell’art. 2, lett. e), del D.P.C.M. 15 giugno 2006, dell’art. 11, comma 2, del D.P.R. 20 ottobre 2000 n. 453, dell’art. 2 del D.Lgs. 20 ottobre 1998 n. 368, dell’art. 157, comma 3, del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112 e degli artt. 52, comma 1 e 53 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300.

Ferma la configurazione delle funzioni statali nei confronti dell’Istituto per il credito sportivo in termini di vigilanza e di indirizzo, assume parte ricorrente che il potere di designazione di un componente del CdA (estraneo alla funzione di vigilanza ed al Presidente del Consiglio conferito ex art. 1, comma 1297, della legge 296/2006) sarebbe stato illegittimamente (e, comunque, in assenza di formale atto delegatorio) esercitato dal Ministro per le Politiche giovanili e le attività sportive.

3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 7 e 11 del D.P.R. 20 ottobre 2000 n. 453 e degli artt. 13, 17 e 25 dello Statuto dell’Istituto per il credito sportivo approvato con decreto interministeriale 4 agosto 2005. eccesso di potere per errore sui presupposti, violazione del giusto procedimento, contraddittorietà, illogicità e sviamento di potere.

La nomina dei nuovi componenti degli organi dell’Istituto – conseguente alla modificata disciplina introdotta dal citato comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 – sarebbe intervenuta anteriormente alla modificazione dello Statuto: per l’effetto assumendosi che i relativi atti siano inficiati in quanto avrebbero dovuto essere necessariamente preceduti dalla riformulazione dello strumento statutario.

4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge 15 luglio 2002 n. 145 e degli artt. 2383 e 2400 c.c. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, errore sui presupposti e sviamnento di potere.

Assume parte ricorrente che l’avversata determinazione, nel disporre la decadenza dalla carica dei componenti del CdA e del Collegio dei Sindaci dell’Istituto, abbia posto in essere una surrettizia applicazione della disciplina dello spoil system di cui alla legge 145/2002: la quale non potrebbe trovare attuazione, nei limiti indicati dalla disposizione di legge da ultimo citata, alla fattispecie in esame in difetto dei relativi presupposti.

5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241.

Gli atti impugnati sarebbero, inoltre, illegittimi in quanto non è stata fornita ai soggetti interessati la prescritta comunicazione dell’avvio del preordinato procedimento.

6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per travisamento, illogicità, contraddittorietà, irrazionalità, errore sui presupposti, carenza assoluta di istruttoria, sviamento di potere.

Viene ulteriormente lamentata l’assenza di alcun apparato motivazionale a giustificazione del potere esercitato con l’adozione del gravato decreto; in proposito osservandosi come l’obbligo prescritto dall’art. 3 della legge 241/1990 trovi applicazione anche in presenza di atti di alta amministrazione.

Né, altrimenti, trova spiegazione il perseguimento delle finalità di contenimento delle spese in ragione della disposta revoca dei componenti degli organi dell’Istituto.

7) Illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1297, della legge 27 dicembre 2006 n. 296 per violazione degli artt. 3, 18, 24 e 97 della Costituzione.

Nell’osservare come le finalità perseguite dal Legislatore con l’adozione della censurata disposizione risiedano nell’intento di contenere i costi di funzionamento, di conseguire risparmi di spesa e di adeguare la composizione degli organi dell’Istituto alle modifiche contenute nell’art. 1, comma 19, lett. a) del d.l. 181/2006 (convertito in legge 233/2006), assume parte ricorrente che la norma anzidetta si ponga in violazione degli epigrafati parametri costituzionali; al riguardo osservando che:

• gli emolumenti e le spese relativi al funzionamento degli organi dell’Istituto non gravano sul bilancio dello Stato;
• l’anticipata cessazione del mandato precedentemente conferito ai componenti degli organi stessi – peraltro disposta in difetto dell’attivazione di alcun contraddittorio procedimentale – si pone in contrasto con il principio della continuità e della correttezza dell’azione amministrativa.

Conclude parte ricorrente insistendo per l'accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.

Sollecita ulteriormente parte ricorrente – ai sensi dell'art. 7, lett. c), della l. 21 luglio 2000 n. 205 (che ha sostituito l'art. 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80) – il riconoscimento del pregiudizio asseritamente sofferto a seguito dell'esecuzione dell'atto impugnato:

• in forma specifica (mediante reintegrazione dei ricorrenti nelle cariche rivestite in seno agli organismi dell’Istituto per il credito sportivo);
• ovvero per equivalente, mediante accertamento del danno e condanna alla liquidazione della somma a tale titolo spettante.

Le Amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio, hanno eccepito l'infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell'impugnativa.

Analoghe conclusioni sono state rassegnate dall’Istituto per il credito sportivo, parimenti costituitosi in giudizio.

Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 16 aprile 2008.

Diritto

1. Giova procedere ad una preliminare ricognizione del quadro normativo di riferimento.

Viene in considerazione, al riguardo, il comma 1297 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006 n. 296 (legge finanziaria per il 2007), il quale (come modificato dall’art. 11-sexies del d.l. 8 febbraio 2007 n. 8, convertito in legge 4 aprile 2007 n. 41) ha stabilito che “al fine di contenere i costi di funzionamento, di conseguire risparmi di spesa e di adeguare la composizione degli organi dell’Istituto per il credito sportivo alle disposizioni contenute nell’articolo 1, comma 19, lettera a), del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, il consiglio di amministrazione dell’Istituto è composto da un membro designato dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro delegato, da un membro designato dal Ministro dell’economia e delle finanze e da un membro designato dal Ministro per i beni e le attività culturali, tra i quali è scelto il presidente, nonché da un membro designato in rappresentanza delle regioni e delle autonomie locali, da un membro designato dalla Cassa depositi e prestiti spa, da un membro designato dalla giunta nazionale del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e da tre membri designati dai restanti soggetti partecipanti al capitale dell’Istituto. Il comitato esecutivo dell'Istituto è soppresso e le relative competenze sono attribuite al consiglio di amministrazione. Il collegio dei sindaci dell'Istituto è composto da un numero di membri effettivi non superiore a tre e da un membro supplente. Il presidente, il consiglio di amministrazione e il collegio dei sindaci dell'Istituto per il credito sportivo sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri d'intesa con il Ministro per i beni e le attività culturali e di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Alla data di entrata in vigore della presente legge gli organi dell'Istituto per il credito sportivo sono sciolti. Entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge lo statuto dell'Istituto deve essere adeguato alle disposizioni di cui al presente comma. I compensi e le spese sostenute per gli organi dell'Istituto sono ridotti del 30 per cento a decorrere dal 1° gennaio 2007”.

L’art. 1, comma 19, lett. a) del d.l. 18 maggio 2006 n. 181 (come sopra richiamato; e convertito con modificazioni in legge 17 luglio 2006 n. 233) ha attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri le funzioni di competenza statale attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali dagli articoli 52, comma 1, e 53 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300, in materia di sport ed ha altresì previsto, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, la modificazione dello statuto dell'Istituto per il credito sportivo al fine di prevedere la vigilanza da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro per i beni e le attività culturali”.

Va poi osservato che, fra le attribuzioni (già) rimesse al Ministro per i beni e le attività culturali in materia di sport (come sopra trasferite in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri), l’art. 53 del D.Lgs. 30 luglio 1999 n. 300 ha espressamente previsto l’esercizio dell’attività di vigilanza sul CONI e sull'Istituto del credito sportivo.

Si rammenta, poi, che con D.P.C.M. 4 maggio 2007 (art. 1) sono stati trasferiti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 1, commi 19, lettera a) e 22, lettera a), del decreto n. 181, le funzioni ed i compiti in materia di sport di cui agli articoli 52, comma 1, e 53 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, attribuiti al Ministero per i beni e le attività culturali; ulteriormente prevedendosi che, nelle more dell'istituzione di un'apposita struttura ai sensi dell'art. 7, commi 2 e 3, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, le funzioni ed i compiti di cui al comma 1, sono attribuiti alla struttura di missione «Dipartimento per le politiche giovanili e le attività sportive» istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 agosto 2006.

Va poi rilevato che con D.P.C.M. 15 giugno 2006 (art. 2) il Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive è stato delegato a esercitare le funzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di:

1. proposta, coordinamento ed attuazione delle iniziative normative, amministrative e culturali relative allo sport;
2. cura dei rapporti con enti ed istituzioni intergovernative che hanno competenza in materia di sport, in particolare con l'Unione europea, il Consiglio d'Europa, l'UNESCO e la WADA (Agenzia mondiale antidoping);
3. cura dei rapporti con gli organismi sportivi e con gli altri soggetti operanti nel settore dello sport;
4. prevenzione del doping e della violenza nello sport per quanto di competenza;
5. esercizio della vigilanza sul Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e, unitamente al Ministro per i beni e le attività culturali in relazione alle rispettive competenze, della vigilanza e dell'indirizzo sull'Istituto per il credito sportivo.

Se, ai sensi del successivo art. 3, il Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive “assiste il Presidente del Consiglio dei Ministri ai fini dell'esercizio del potere di nomina alla presidenza di enti, istituti o aziende di carattere nazionale, di competenza dell'amministrazione statale ai sensi dell'art. 3, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400”, l’art. 4 ha a quest’ultimo attribuito la delega:

1. “a nominare esperti, a costituire organi di studio, commissioni e gruppi di lavoro, nonché a designare rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri in organismi analoghi operanti presso altre amministrazioni o istituzioni;
2. a provvedere ad intese e concerti di competenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, necessari per le iniziative, anche normative, di altre amministrazioni;
3. a curare il coordinamento tra le amministrazioni competenti per l'attuazione dei progetti nazionali e locali, nonché tra gli organismi nazionali operanti nelle materie oggetto della delega”.

2. La ricognizione del pertinente quadro normativo di riferimento, come sopra operata, consente in primo luogo al Collegio di disattendere l’eccezione di incompetenza dalla parte ricorrente sollevata con riferimento all’adozione, da parte del Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive, del decreto gravato.

Incontroverso – attesa l’univoca concludenza della riportata disciplina normativa – il trasferimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri delle attribuzioni in materia sportiva in precedenza facenti capo al Ministro per i beni e le attività culturali, va rilevato come non sia suscettibile di essere posta in discussione l’attivazione della delega – da parte del Presidente del Consiglio nei confronti del Ministro (senza portafoglio) per le politiche giovanili e le attività sportive – delle competenze del primo come sopra indicato assunte.

Se poi si osserva – al riguardo rinviandosi alle indicazioni normative riportate al precedente punto 1. – come nel novero delle funzioni (ora) esercitabili dal responsabile del Ministero da ultimo indicato espressamente rientrino:

• la vigilanza e l’indirizzo sull’Istituto per il credito sportivo (ICS)
• le nomine, la costituire di organi di studio, commissioni e gruppi di lavoro,
• la designazione di rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri in organismi operanti presso altre amministrazioni o istituzioni;
• il compito di provvedere ad intese e concerti di competenza della Presidenza del Consiglio dei Ministri nella materia de qua;

non è invero revocabile in dubbio che l’attribuzione ai fini dell’emanazione delle determinazioni previste dal comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 non potesse che far capo al Ministro predetto.

3. Se, alla stregua di quanto precedentemente osservato, l’avversato decreto si rivela indenne dalle censure di incompetenza, va parimenti escluso che rivelino condivisibile fondatezza le doglianze con le quali viene lamentato che l’adozione di tale atto non sarebbe stata preceduta ed assistita dall’osservanza delle previsioni dettate dalla legge 7 agosto 1990 n. 241, segnatamente per quanto riguarda:

• la comunicazione di avvio dell’iter procedimentale;
• le garanzie interne allo svolgimento del procedimento amministrativo;
• l’obbligo motivazionale riferibile alla conclusiva effusione provvedimentale.

La lettura del comma 1297 della legge 296/2006 consente di apprezzare il carattere interamente vincolato del provvedimento con il quale l’autorità governativa ha provveduto allo scioglimento degli organismi dell’ICS ed alla nomina dei nuovi componenti, all’interno della riconfigurazione dal legislatore al riguardo operata.

Va infatti rammentato che promanano direttamente dal dettato legislativo (per l’effetto dovendosi escludere che l’esercizio della potestà amministrativa abbia potuto, nella fattispecie, essere intermediato da valutazioni più o meno discrezionali):

• l’indicazione della nuova composizione del Consiglio di amministrazione dell’ICS;
• la soppressione del Comitato esecutivo (con attribuzione delle relative funzioni al CdA);
• l’individuazione dell’Autorità competente ai fini della nomina dei componenti del Consiglio e del Collegio dei sindaci dell’Istituto;
• lo scioglimento, alla data di entrata in vigore della legge, degli organi statutari in carica;
• l’adeguamento, nei quarantacinque giorni decorrenti dalla data da ultimo indicata, dello Statuto.

Se, come si è avuto modo di osservare, l’effetto risolutivo in ordine alle vigenti cariche statutarie è interamente predeterminato per legge, va conseguentemente escluso che l’eventuale attivazione delle (previste) modalità partecipative (pre ed endo procedimentali) potesse incidere sul contenuto della conclusiva determinazione, avente carattere necessariamente vincolato per espressa indicazione legislativa.

Né, altrimenti, è ragionevolmente predicabile che l’atto con il presente ricorso impugnato dovesse essere corredato da un supporto motivazionale diverso dall’indicazione della fonte di esercizio del potere, atteso che proprio nella (più volte richiamata) previsione introdotta dalla legge finanziaria per il 2007 si trova interamente (e vincolativamente per l’autorità amministrativa) indicata la direzione ed il contenuto dell’atto la cui adozione è intervenuta ad opera della competente autorità: al riguardo venendo in considerazione la previsione di cui all’art. 21-octies della legge 7 agosto 1990 n. 241, la cui applicabilità al caso di specie – soprattutto in ragione della divisata natura del potere nella fattispecie esercitabile – non appare, invero, suscettibile di essere posta in discussione.

4. Analogo giudizio di infondatezza non può esimersi il Collegio dal riservare alle censure con le quali parte ricorrente annette carattere di illegittimità delle disposizioni (contenute nell’atto avversato; e, con il divisato carattere di presupposta rilevanza, introdotte dal ripetuto comma 1297) con le quali si è provveduto allo scioglimento degli organismi dell’ICS ed alla rimodulazione della composizione degli stessi in presenza di un incompatibile assetto statutario: in proposito osservandosi come la modificazione strutturale del CdA e del Collegio sindacale avrebbe dovuto seguire – e non precedere – l’introduzione del nuovo Statuto dell’Istituto.

4.1 Un primo rilievo consente di escludere che, sotto il profilo in esame, le critiche al riguardo dedotte possano appuntarsi nei confronti del provvedimento ministeriale gravato.

Come in precedenza osservato, è infatti la stessa previsione legislativa ad aver diversamente scandito la modificazione degli organismi sociali e la sostituzione dello Statuto, atteso che il più volte citato comma 1297:

• se ha disposto lo scioglimento degli organi dell'Istituto per il credito sportivo “alla data di entrata in vigore della presente legge” (e, quindi, con immediato effetto);
• diversamente, ha indicato un termine di quarantacinque giorni (sulla cui natura meramente ordinatoria, in assenza di diversa indicazione normativa che possa indurre ad accreditarne una valenza perentoria) decorrente dalla medesima data ai fini dell’adeguamento dello statuto dell'Istituto “alle disposizioni di cui al presente comma”.

4.2 Se la consecuzione temporale – scioglimento degli organismi ICS; adeguamento statutario – trova, come sopra, diretta (e vincolata) configurazione nella previsione legislativa in rassegna, le censure dalla parte ricorrente in proposito dedotte inevitabilmente vengono a transitare sulla logicità intrinseca della norma di legge.

Si introduce all’esame della Sezione, per l’effetto, la problematica de(i limiti de)lla sindacabilità di una previsione legislativa, che, in quanto volta a disciplinare una concreta ed individuabile fattispecie, assume connotazione concretamente provvedimentale: con la conseguenza che una determinazione, in luogo di essere veicolata dall’adozione di un atto (provvedimento) amministrativo, si trova invece ad essere introdotta (come nella fattispecie all’esame) ad opera di un atto formalmente legislativo.

Viene per l’effetto a configurarsi un “concorso” della volontà legislativa con quella amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale definitivamente descritto nella legge: risolventesi, quanto al rapporto degli effetti prodotti dai due atti ed al relativo regime degli stessi, nella riconduzione degli effetti giuridici sostanziali (normalmente promananti dall’atto amministrativo) nella (presupposta) previsione di legge.

In questa fattispecie (alla quale è riconducibile la disposizione introdotta dal comma 1297 all’esame), a differenza di quanto accade per altre categorie di leggi-provvedimento che tengono luogo dell'atto amministrativo (concretamente inesistente), è la legge stessa a regolare una situazione sostanziale: e, rispetto alla volontà esternata dal Legislatore, l’intervento dell’autorità amministrativa si trova ad essere rigorosamente vincolato alla concreta produzione giuridica degli effetto che la stesso atto di normazione primaria ha postulato disciplinandone il configurarsi.

Come in precedenti occasioni rilevato dalla Sezione (cfr. ord.za 23 maggio 2007 n. 880), i limiti intrinseci alla sindacabilità delle c.d. “leggi-provvedimento” (ovvero di quegli atti formalmente legislativi che tengono, tuttavia, luogo di provvedimenti amministrativi, in quanto dispongono, in concreto, su casi e rapporti specifici) sono stati tracciati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale; la quale ha riconosciuto, in linea di principio, l'ammissibilità della categoria di atti normativi in esame a fronte:

• dell'insussistenza di una riserva di amministrazione (posto che la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l'esclusività delle pertinenti attribuzioni gestorie)
• e dell'inconfigurabilità per il legislatore di limiti diversi da quelli – formali – dell’osservanza del procedimento di formazione delle leggi, atteso che la Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi (Corte Cost., 25 maggio 1957, nn. 59 e 60; 21 marzo 1989, n. 143; 16 febbraio 1993, n. 62; 24 febbraio 1995, n. 63; 21 luglio 1995, n. 347).

Se, conseguentemente, deve ritenersi compatibile con il nostro ordinamento la presenza di leggi (emanate in sostituzione di) provvedimenti, viene allora in considerazione la questione della configurazione del sistema delle garanzie di tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti normativi.

Ancora una volta, è necessario riferirsi all’elaborazione in materia evincibile dall’attività ermeneutica svolta dalla Corte Costituzionale, la quale ha avuto modo di affermare che i diritti di difesa del cittadino, in caso di approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale (Corte Cost. 16 febbraio 1993, n. 62).

Secondo questa impostazione, in sintesi, il sistema di tutela segue la natura giuridica dell'atto contestato, sicché la legge, ancorché avente contenuto di provvedimento amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, esclusivamente dal suo giudice naturale (la Corte Costituzionale).

Tale ricostruzione concettuale dell'assetto di tutela delle posizioni incise dalla legge-provvedimento, oltre a connotarsi per la sua rigorosa aderenza al valore formale di quest'ultima ed al pertinente sistema di controlli definito dalla Costituzione, valorizza la pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, ancor più incisivo di quello giurisdizionale sull'eccesso di potere; e finisce, quindi, per riconoscere al privato, seppur nella forma indiretta della rimessione della questione da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione ed una occasione di difesa pari a (se non maggiore di) quella offerta dal sindacato giurisdizionale.

Se, per effetto della sistematica interpretativa della quale si è precedentemente dato conto, viene a realizzarsi – a fronte di leggi-provvedimento – una vicenda “traslativa” relativamente all’esercizio del sindacato giurisdizionale (che viene per l’effetto sottratto al giudice amministrativo per essere devoluto alla cognizione del giudice delle leggi), va tuttavia osservato come l’attribuzione a quest’ultimo del relativo giudizio non possa comunque prescindere dal previo vaglio di sottoponibilità che l’ordinamento rimette – in presenza della formulazione in via incidentale delle questioni di legittimità costituzionale di una norma di legge (formale o sostanziale non rileva) – al giudice a quo.

E, conseguentemente, affinché – anche con riferimento alla categoria di atti legislativi in discussione – la Corte possa essere legittimamente investita del giudizio alla medesima rimesso, è necessario che l’organo giurisdizionale (originariamente) adito esprima, con carattere di positivo apprezzamento, la valutazione al medesimo rimessa in ordine alla non manifesta infondatezza della questione.

Assume, invece, connotazione decisamente depotenziata la (preliminare) valutazione in ordine alla rilevanza della questione (pure in linea di principio contemplata, ai fini in discorso, dall’ordinamento), in quanto essa, in presenza di leggi-provvedimento altrimenti insindacabili dal giudice di legittimità, è affatto intrinseca nell’esclusiva attribuzione alla Corte Costituzionale dello scrutinio di legittimità della disposizione (formalmente) legislativa ma avente sostanza di atto amministrativo.

E ciò in quanto, se è vero che il sistema di tutela segue la natura giuridica dell'atto contestato (sicché la legge-provvedimento, ancorché approvativa di un atto amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, solo dal suo giudice naturale, cioè la Corte costituzionale), allora – necessariamente – la rilevanza della questione finisce per dimostrarsi (laddove non si sia in presenza di tipologie autonomamente inficianti l’esercizio del potere amministrativo, pur interamente vincolato e predeterminato) in re ipsa, pena, altrimenti, un “vuoto” di tutela direttamente configgente con i postulati costituzionali di cui agli artt. 24 e 113.

4.3 Proprio lo scrutinio in ordine alla non manifesta infondatezza delle censure di illegittimità delle disposizioni introdotte dal comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 – come sopra avente, anche con riferimento alle previsioni contenute nelle leggi-provvedimento, carattere necessariamente prodromico rispetto all’attivazione del sindacato del giudice delle leggi – non consente di accedere alle prospettazioni di parte ricorrente.

E cio:

• non solo con riferimento alla problematica riguardante il mancato (previo) adeguamento statutario rispetto allo scioglimento (disposto con effetto immediato) degli organismi dell’ICS;
• ma anche con riguardo alla sostenuta contrarietà del complesso di previsioni di cui al comma 1297 rispetto ai principi fissati agli artt. 3, 18, 24, 97 e 98 della Costituzione.

4.3.1 Non è infatti irragionevole – sotto il primo degli esaminati profili – la rimodulazione della composizione del Consiglio di amministrazione e del collegio dei sindaci dell’Istituto per il credito sportivo; né essa si presta a censure che ne evidenzino l’incompatibilità ordinamentale.

Se è vero che il modificato assetto degli organismi sociali è incompatibile con l’impianto statutario vigente al momento dell’entrata in vigore della legge 296/2006, è parimenti incontroverso che:

• se il regolamento per il riordino dell’ICS risulta essere stato emanato con D.P.R. 53/2000 (per l’effetto dovendosi dare atto della necessaria derogabilità di tale corpo normativo per effetto di una norma non solo successiva, ma di rango sovraordinato);
• neppure la presenza di una fonte di auto-normazione statutaria (adottata con D.M. 4 agosto 2005) integra un vincolo per il successivo apprezzamento del Legislatore; men che meno potendosi ragionevolmente assumere che la voluntas legis, ove non risolventesi in disposizioni palesemente arbitrarie e/o irrazionali (nei limiti della sindacabilità come sopra consentita al giudice delle leggi a fronte di leggi-provvedimento), sia astretta, nel suo concreto svolgimento, dalla presenza di siffatta fattispecie di auto-regolazione societaria.

Se, conseguentemente, non sussistono fondamenti di compatibilità costituzionale volti a precludere il disposto scioglimento degli organismi ICS anteriormente alla modificazione statutaria, va d’altro canto dato atto della positiva concludenza delle argomentazioni al riguardo esplicitate dalla difesa dell’Istituto con memoria depositata in giudizio il 5 aprile 2008, per effetto delle quali:

• a fronte dell’immediato scioglimento degli organismi dell’ICS, disposto con effetto dalla data di entrata in vigore della legge
• lo svolgimento della funzione deliberativa – avente evidente carattere di straordinaria amministrazione – sarebbe stato comunque precluso in difetto del previo insediamento del nuovo Consiglio nella composizione rimodulata a seguito delle previsioni di cui al comma 1297;

per l’effetto escludendosi che l’adeguamento statutario, precluso al CdA in carica all’atto dello scioglimento, potesse precedere la determinazione “risolutiva” riguardante gli organi dell’istituto di credito.

4.3.2 Parimenti priva di fondatezza è la questione con la quale parte ricorrente ha denunciato l’illegittimità della norma in questione con riferimento ai parametri costituzionali in precedenza rammentati.

Non si dimostra violato il principio di eguaglianza, né quello di tutela del diritto di difesa (artt. 3 e 24), atteso che, anche a fronte di una determinazione avente sostanza provvedimentale, ancorché veicolata da atto legislativo, si è avuto modo di apprezzare la presenza di percorribili margini di tutela per le posizioni giuridiche soggettive che si assumano pregiudicate.

E se non viene, ulteriormente in considerazione alcuna violazione delle previsioni (art. 18) dettate a tutela degli organismi associativi (rivestendo l’ICS natura di ente pubblico economico), va analogamente esclusa l’effrazione dei postulati di corretto ed imparziale svolgimento della funzione amministrativa (art. 97), atteso che:

• se da un lato il fondamento della previsione legislativa all’esame è chiaramente individuato dalla prima parte del comma 1297 negli intenti di “contenere i costi di funzionamento, di conseguire risparmi di spesa e di adeguare la composizione degli organi dell’Istituto per il credito sportivo alle disposizioni contenute nell’articolo 1, comma 19, lettera a), del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233” (al riguardo osservandosi come l’intervento legislativo sottoposto a critica, che ha operato una sensibile riduzione, rispetto al previdente assetto, del numero dei componenti il Consiglio di Amministrazione ed il Collegio dei sindaci ed ha, altresì, soppresso il comitato esecutivo dell’Istituto, abbia propiziato un chiaro contenimento della spesa pubblica);
• va d’altro canto osservato come l’immediata vigenza delle disposizioni riguardanti lo scioglimento degli organismi sociali in carica ed il conseguente insediamento dei nuovi (intermediato, quest’ultimo, dalla prevista nomina ministeriale) riveli carattere apprezzabilmente funzionale al soddisfacimento delle esigenze di continuità dell’azione amministrativa (particolarmente sensibili ove si consideri che l’adeguamento statutario, pure normativamente contemplato dall’intervento legislativo all’esame, non avrebbe potuto essere realizzato se non da un organismo deliberativo nella pienezza delle proprie funzioni)

5. Se i dedotti profili di incostituzionalità della disposizione ex comma 1297 sopra esaminati non consentono, in ragione della rilevata infondatezza della relativa questione, di sottoporre la fattispecie normativa all’esame della Corte Costituzionale, va da ultimo osservato come anche la denunciata illegittimità della disposizione ex comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 per contrasto con l’art. 98 della Costituzione non meriti condivisione.

Il separato esame – rispetto alle altre eccezioni di incostituzionalità parimenti dedotte – del profilo all’esame è stato dal Collegio ritenuto opportuno in ragione della contiguità logica che la relativa problematica rivela rispetto ad un’ulteriore argomento di doglianza, sostanziato dalla contestata legittimità della previsione legislativa di che trattasi in quanto volta ad introdurre, ancorché surrettiziamente, una ipotesi di spoil system.

Vuole, in altri termini, sostenersi che lo scioglimento degli organismi sociali dell’ICS sarebbe stato veicolato da ragioni di carattere eminentemente politico (da ciò emergendo la presunta violazione del canone di imparzialità dell’Amministrazione postulata dall’art. 98 Cost.) e preordinato all’intento di assicurare che la composizione degli organismi dell’Istituto garantisse la presenza di soggetti “graditi” al nuovo Governo.

In primo luogo, va escluso che la vicenda in esame possa essere legittimamente assimilata alla ratio ispirativa delle disposizioni di cui alla legge 15 luglio 2002 n. 145.

L’art. 6, comma 1, della predetta legge, infatti, stabilisce che “le nomine degli organi di vertice e dei componenti dei consigli di amministrazione o degli organi equiparati degli enti pubblici, delle società controllate o partecipate dallo Stato, delle agenzie o di altri organismi comunque denominati, conferite dal Governo o dai Ministri nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura, computata con decorrenza dalla data della prima riunione delle Camere, o nel mese antecedente lo scioglimento anticipato di entrambe le Camere, possono essere confermate, revocate, modificate o rinnovate entro sei mesi dal voto sulla fiducia al Governo. Decorso tale termine gli incarichi per i quali non si sia provveduto si intendono confermati fino alla loro naturale scadenza. Le stesse disposizioni si applicano ai rappresentanti del Governo e dei Ministri in ogni organismo e a qualsiasi livello, nonché ai componenti di comitati, commissioni e organismi ministeriali e interministeriali, nominati dal Governo o dai Ministri”.

Escluso che la vicenda in esame, quanto ai requisiti di carattere temporale prescritti dal riportato art. 6 relativamente ai presupposti di applicabilità della disciplina da esso introdotta, consenta di ricondurre le prescrizioni dettate dal comma 1297 dell’art. 1 della legge 296/2006 nel novero delle fattispecie contemplate dalla legge 145/2002, va osservato come l’intera prospettazione di parte ricorrente riveli, sul punto, insanabili vizi sotto il profilo della ricostruzione logica della vicenda; e non meriti, conseguentemente, condivisione.

Il complesso delle disposizioni – in precedenza analiticamente commentate – introdotte dal ripetuto comma 1297 non si è, infatti, proposto di pervenire alla mera sostituzione dei componenti (o di parte dei componenti) dell’Istituto per il credito sportivo; ma ha, diversamente, operato un’articolata serie di interventi sull’assetto dell’ICS preordinati:

• alla rimodulazione della composizione degli organismi sociali (riducendo il numero dei componenti precedentemente previsto);
• alla soppressione del comitato esecutivo;
• alla individuazione, nella persona del Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive, del soggetto competente ai fini delle relative nomine;
• alla fissazione di un termine (ancorché non perentorio) per l’adeguamento dello Statuto.

Non si è quindi in presenza di un mero intervento di avvicendamento di singoli componenti dell’ICS, ovvero di sostituzione – ad assetto ordinamentale invariato – dei membri degli organismi sociali: quanto, piuttosto, di una riconfigurazione della struttura sociale che (veicolata ed ispirata da esigenze di contenimento della spesa) ha sensibilmente e profondamente modificato l’assetto ordinamentale dell’Istituto.

Se tale intento, legislativamente perseguito, consente con sicurezza di escludere che le ricadute della previsione normativa all’esame si siano rivolte, con carattere di esclusività (ovvero, anche solo di prevalenza) a soddisfare esigenze di avvicendamento di consiglieri o sindaci “non graditi” con nominativi maggiormente “apprezzati” dal nuovo Governo, va d’altro canto rilevato come, anche in punto di fatto, la tesi della surrettizia valenza di spoil system della disposizione ex comma 1297 non trovi elementi di conferma.

L’attuazione di tale previsione legislativa non ha, infatti, condotto (come sarebbe stato proprio di un intervento esclusivamente ispirato da una logica di spoil system) alla sostituzione dei soli componenti degli organismi sociali di nomina governativa; e ciò in quanto:

• nell’ambito del CdA è stato sostituito anche il componente designato da Dexia Crediop SpA;
• mentre nel Collegio sindacali sono stati avvicendati anche i membri designati da Intesa San Paolo e Monte Paschi.

Né, d’altro canto, avrebbero potuto trovare applicazione, relativamente alla vicenda all’esame, le previsioni dettate agli artt. 2383 e 2400 c.c. in tema di nomina e revoca degli amministratori e dei sindaci.

Pur nel dare atto del richiamo, statutariamente operato, alla disciplina regolante le società per azioni (ovviamente, nei limiti della compatibilità con la natura di ente pubblico rivestita da ICS), la stessa sistematica interpretativa che ha indotto il Collegio ad escludere la legittimità evocabilità di una fattispecie (ancorché surrettiziamente introdotta) di spoil system consente di ritenere inoperante la disciplina codicistica sopra richiamata, atteso che la vicenda in esame:

• non ha riguardato un mero intervento di “revoca” di consiglieri di amministrazione o sindaci,
• ma, piuttosto, è stata ispirata dall’intento di pervenire ad una complessiva ridelineazione dell’intero assetto sociale, veicolato dal necessario scioglimento degli organismi finalizzato a consentirne una nuova designazione ad opera dell’Autorità ministeriale indicata a tale fine come competente dal vigente quadro normativo.

6. Escluso dunque, alla stregua di quanto indicato al precedente punto 5., che anche le doglianze ivi esaminate rivelino apprezzabili profili di fondatezza, rileva conclusivamente il Collegio l’incondivisibilità dell’articolato complesso di censure svolte con il presente gravame.

L’impugnativa deve, conseguentemente, essere respinta; tuttavia rilevandosi, in ragione della novità e complessità della fattispecie sottoposta all’esame della Sezione, la presenza di giusti motivi per compensare integralmente fra le parti costituite le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I –respinge il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 16 aprile 2008, con l’intervento dei seguenti magistrati:

Pasquale DE LISE – Presidente

Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore

Mario Alberto DI NEZZA – Primo Referendario