AMMINISTRATIVO • SENTENZE IN MATERIA SPORTIVA

• Anno: 2000 • Numero provvedimento: 5846 • Ufficio: Consiglio di Stato

CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 5846/2000 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 5846/2000

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

- sul ricorso in appello n. (…) proposto dalla Federazione Italiana Sport Equestri – F.I.S.E., in persona del suo Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Giuseppe Guarino ed Alberto Angeletti, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Piazza Borghese, n.3,

- sul ricorso in appello n.(…) proposto dal Comitato Olimpico Nazionale – CONI, in persona del suo Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Guido Cecinelli, ed elettivamente domiciliato presso questi in Roma, Piazza A. Mancini, n.4,

contro

la Federazione Italiana Turismo Equestre ed Equitazione di Campagna – A.N.T.E., in persona del suo rappresentante p.t., rappresentata e difesa dal prof. Paolo Saitta, presso il quale è elettivamente domiciliata in Roma, via Carlo Poma, n.2,

e nei confronti

(quanto al ricorso n.(…) del C.O.N.I. – Comitato Olimpico Nazionale Italiano, in persona del suo rappresentante p.t., rappresentato e difeso come sopra;

(quanto al ricorso n.(…) della F.I.S.E. – Federazione Italiana Sport Equestri, in persona del suo Presidente p.t., rappresentata e difesa come sopra;

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez.III, n.390 del 20 gennaio 2000, resa inter partes.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’A.N.T.E., del C.O.N.I. (ric. n.3581/2000) e della F.I.S.E. (ric. n.3217/2000);

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla pubblica udienza del 14 luglio 2000, relatore il Consigliere Giuseppe Romeo, uditi l’avv. Angeletti, l’avv. Andrea Guarino per delega dell’avv. Giuseppe Guarino, l’avv. Cecinelli e l’avv. Saitta;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente-appellata ha proposto tre ricorsi innanzi al TAR Lazio per l’annullamento:

- della deliberazione del Consiglio Federale della FISE del 2 novembre 1998, con la quale si dichiara “non avvenuto” il riconoscimento come disciplina associata della attività dalla stessa esercitata, e della nota del Presidente della FISE del 21 novembre 1998, di comunicazione della predetta determinazione (ric. n.515/1999);

- della deliberazione del Consiglio Federale della FISE del 1° dicembre 1998 di revoca del riconoscimento della FITEEC – A.N.T.E., quale disciplina associata alla FISE (ric. n.676/1999);

- della deliberazione del Consiglio nazionale del CONI del 26 marzo 1999 di revoca alla FISE dell’autorizzazione a riconoscere in qualità di disciplina associata la FITEEC – A.N.T.E., concessa con deliberazione n.710 del 18 luglio 1990, e di reiezione della richiesta di associazione diretta al CONI.

Il TAR Lazio, previa riunione, e dopo aver disatteso l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dai resistenti, ha accolto i tre ricorsi, annullando gli atti impugnati, con condanna alle spese dei soccombenti, in quanto:

- sul difetto di giurisdizione: la vicenda portata all’attenzione del giudice amministrativo non riguarda la vita interna della federazione, ma lo status di un soggetto appartenente all’ordinamento sportivo, e gli atti posti in essere dalla FISE sono espressione di un potere pubblicistico; la convenzione, del cui mancato rinnovo si discute, è “in funzione ancillare” rispetto al riconoscimento disposto nei confronti della ricorrente, per cui “ne segue la sorte”;

- la deliberazione del Consiglio Federale della FISE del 2 novembre 1998 di dichiarazione di “non avvenuto riconoscimento” (oggetto del ric. n.515/1999), potrebbe essere considerata superata dalla successiva deliberazione di “revoca” del riconoscimento della FITEEC – A.N.T.E. (oggetto del ric. n.676/99). Ma, dato che un provvedimento di riconoscimento c’è stato (non è configurabile un’ipotesi di nullità assoluta), viene riconosciuto fondato il secondo motivo di ricorso, con il quale si lamenta il mancato rispetto della procedura propria dei c.d. atti di secondo grado, la quale impone, in presenza di un affidamento consolidato (sono state stipulate due convenzioni), che venga indicato lo specifico interesse pubblico che viene perseguito con l’eliminazione dell’atto. Una volta riconosciuta illegittima la deliberazione che “disconosce” in qualità di disciplina associata la ricorrente, “anche la decisione di non rinnovare la convenzione in essere va rivista”, e “viene a cadere” la determinazione della FISE di svolgere in proprio l’attività “delegata” alla ricorrente stessa;

- la deliberazione della FISE dell'1.12.1998 di “revoca” della FITEEC – A.N.T.E. quale disciplina associata (oggetto del ric. n.676/1999), è illegittima per violazione dell’art.7 della legge n.241/1990;

- la deliberazione del CONI del 26.3.1999 di revoca alla FISE dell’autorizzazione a riconoscere in qualità di disciplina associata la FITEEC – A.N.T.E. (concessa con del. n.710/1990) e di reiezione della richiesta di associazione diretta al CONI, è illegittima, quanto alla prima statuizione, per illegittimità derivata dalla illegittimità della deliberazione di revoca del riconoscimento dell'1.12.1998, e, in ogni caso, per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento; quanto alla seconda statuizione, per difetto di motivazione, essendo state genericamente indicate “attività riconducibili a quelle regolamentate dalle Federazioni Sportive Nazionali”, per denegare il riconoscimento diretto.

Queste conclusioni sono avversate dagli appellanti, i quali chiedono la riforma della sentenza impugnata.

In particolare la FISE, deduce che:

- deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, perché l’appellata pretende di svolgere a “titolo di disciplina associata” una disciplina (Endurance) che è di sicura competenza della FISE, e le altre vengono esercitate direttamente dalla FISE (deliberazioni dell’Assemblea Federale del 22 marzo 1999, non impugnate dalla FITEEC – A.N.T.E.);

- difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto il D.Lgs. 23 luglio 1999 n.242 (art.15, punto 2) ha stabilito che le Federazioni Sportive Nazionali hanno natura di associazioni con personalità giuridica di diritto privato;

- il CONI ha revocato alla FISE l’autorizzazione a riconoscere l'appellata e ha denegato il riconoscimento quale disciplina direttamente associata al CONI, con deliberazione del 23.6.1999, che diversamente da quanto sostenuto dal TAR, è legittima, in quanto non può sussistere l’illegittimità derivata dalla illegittimità di revoca da parte della FISE dell'1.12.1998, e la comunicazione dell’avvio del procedimento vi è stata, come emerge dalla comunicazione della proposta di revoca formulata dalla Federazione contenuta nella menzionata deliberazione del 1.12.1998, impugnata con il secondo ricorso notificato il 12.1.1999;

- la legittimità della deliberazione del CONI del 26.3.1999 determina il venir meno delle impugnative degli atti della FISE, di cui agli altri due ricorsi (2.11.1998 e 1.12.1998), le quali sono comunque infondate: la prima, in quanto si rivolge contro un atto di mera constatazione, e quindi inammissibile, e in quanto il mancato rinnovo della convenzione è dovuto a motivi autonomi rispetto alla dichiarazione di inesistenza di un verbale di riconoscimento; la seconda, perché la ricorrente avrebbe avuto interesse a dolersi della revoca, solo se titolare di un precedente riconoscimento;

- la statuizione del CONI (la seconda della deliberazione del 26.3.1999) di negare alla ricorrente il riconoscimento “quale disciplina associata direttamente al CONI”, è adeguatamente motivata, giacché è stata indicata la norma da osservare e il dato di fatto da cui discendeva l’inapplicabilità di questa nella specie: la qualifica di disciplina direttamente associata al CONI è ammessa solo per “Sport che non siano in alcun modo riconducibili a quelli regolamentati dalle Federazioni” (del. C.N. n.481 del 22.7.1988), e l’unica attività (quella equestre) che la ricorrente svolge ricade per intero nell’ambito di competenza della FISE, la quale, per Statuto, è la sola competente a disciplinare l’attività equestre in Italia, ed è riconosciuta dalla Federazione Equestre Internazionale “quale rappresentante degli sport equestri in Italia”.

Da parte sua, il CONI, dopo aver richiamato gli atti portati all’attenzione del primo giudice, insiste: sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (la FITEEC – ANTE non ha le connotazioni di Ente Pubblico; tra la FISE e la FITEEC – ANTE è intercorsa una convenzione privata, la quale, all’art.10, demanda ad un collegio arbitrale, la definizione delle controversie insorte; anche lo Statuto FISE ha una clausola compromissoria, che preclude di rivolgersi ad altre Autorità giudicanti che non siano quelle federali; non sarebbe stato considerato dal primo giudice né il vincolo sportivo né la clausola compromissoria, di cui al menzionato art.10, né l’inesistenza di coincidenze tra l’interesse privato della FITEEC – ANTE e l’interesse pubblico, con la conseguente competenza del giudice ordinario); sulla legittimità della deliberazione del 26.3.1999, assunta autonomamente dal CONI in ragione della propria competenza ad apprezzare le esigenze pubbliche connesse allo sviluppo dello sport nazionale; sulla legittimità della deliberazione del Consiglio Federale della FISE del 1°.12.1998, con la quale si revoca il riconoscimento e si dispone la comunicazione al CONI della delibera per l’adozione dei provvedimenti di propria competenza, la quale deliberazione sarebbe congruamente motivata.

Si è costituita la FITEEC – ANTE, chiedendo la conferma della sentenza impugnata.

All’udienza del 14 luglio 2000, gli appelli sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. Gli appelli hanno per oggetto la stessa sentenza, per cui vanno riuniti.

2. Il TAR Lazio, con la sentenza appellata, ha annullato i seguenti atti, che sono stati impugnati con tre distinti ricorsi, dei quali è stata disposta la riunione:

- deliberazione del Consiglio Federale della FISE del 2 novembre 1998, con il quale si dichiara “mai avvenuto” il riconoscimento come disciplina associata della attività esercitata dalla FITEEC – ANTE, e della nota del Presidente della FISE del 21 novembre 1998 di comunicazione della predetta determinazione;

- la deliberazione del Consiglio Federale della FISE del 1° dicembre 1998 di revoca del riconoscimento della FITEEC – ANTE, quale disciplina associata alla FISE;

- la deliberazione del Consiglio Nazionale del CONI del 26 marzo 1999 di revoca alla FISE dell’autorizzazione a riconoscere in qualità di disciplina associata la FITEEC - ANTE, concessa con deliberazione della Giunta Esecutiva n.710 del 18 luglio 1990, e di reiezione della richiesta di associazione diretta al CONI.

Le ragioni dell’annullamento, come si vedrà anche con l’esame dei singoli motivi di ricorso, sono tutte di ordine formale:

- in ordine alla dichiarazione di “non avvenuto riconoscimento” della FITEEC - ANTE, premesso che un riconoscimento c’è stato (non è configurabile un’ipotesi di nullità assoluta), non è stata seguita la procedura propria dei c.d. atti di secondo grado, né sono state esplicitate le ragioni di interesse pubblico che imponevano l’eliminazione del riconoscimento;

- da questa illegittimità consegue che “anche la decisione di non rinnovare la convenzione in essere va rivista”, e che la determinazione della FISE di svolgere in proprio l’attività “delegata” alla FITEEC – ANTE, “viene a cadere”;

- della deliberazione della FISE di “revoca” alla FITEEC – ANTE quale disciplina associata, non è stata data comunicazione di avvio del procedimento;

- delle due statuizioni della deliberazione del CONI del 26.3.1999, la prima (revoca alla FISE dell’autorizzazione a riconoscere in qualità di disciplina associata la FITEEC – ANTE) è affetta da illegittimità derivata dalla illegittimità della deliberazione della FISE di revoca di riconoscimento; la seconda (diniego di riconoscimento diretto al CONI) è priva di motivazione, per essere state genericamente indicate “attività riconducibili a quelle regolamentate dalle Federazioni Sportive Nazionali”.

3. Le conclusioni del primo giudice resistono alla critica degli appellanti, i quali, proprio con il loro tentativo di razionalizzare il procedimento seguito per revocare il riconoscimento quale disciplina associata alla FISE e per denegare il riconoscimento diretto al CONI, confermano la sussistenza delle irregolarità procedurali, evidenziate dal TAR.

Anzitutto va ribadita la giurisdizione del giudice amministrativo nella vicenda in esame.

Come bene chiarito dal primo giudice, con il richiamo di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato (C.S., sez.VI, 16.9.1998, n.1257; Cass. Sezioni Unite, 20.12.1993, n.1167), solo gli atti che riguardano il fenomeno sportivo in senso stretto ovvero che attengono alla sfera interna delle Federazioni ovvero ancora ai rapporti tra queste, sono sottratti alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Gli atti di cui si discute, invece, incidono direttamente sullo status di disciplina associata della FITEEC – ANTE, e sono stati assunti prima dalla FISE, e poi dal CONI, nell’esercizio di poteri pubblicistici, con effetti che hanno un'indubbia rilevanza esterna per la loro ricaduta sull’organizzazione generale del fenomeno sportivo.

A nulla vale, quindi, opporre, al fine di affermare la giurisdizione del giudice ordinario o degli organi di Giustizia Sportiva, oppure del Collegio Arbitrale, l’inesistenza “di coincidenze tra l’interesse privato della FITEEC – ANTE e l’interesse pubblico” oppure la sussistenza della clausola compromissoria, contenuta nell’art. 10 della convenzione stipulata tra la stessa FITEEC – ANTE e la FISE, e nello Statuto della FISE.

Gli atti in esame, infatti, esulano dall’ambito dei rapporti tra i soggetti avanti indicati, e prescindono dalla natura privatistica della FITEEC – ANTE, giacché questi – come detto – sono stati emessi dalla FISE, in qualità di organo del Comitato, e dal CONI, quale ente istituzionalmente posto al vertice dell’ordinamento sportivo, per la cura di finalità organizzative di ordine generale, che, nella specie, sono state perseguite, prima, con la declaratoria di “inesistenza”, poi con la revoca, e infine con il diniego del riconoscimento diretto della FITEEC – ANTE quale disciplina associata. Atti, dunque, che incidono direttamente sullo status della appellata, rispetto ai quali si configura una situazione giuridica di interesse legittimo, tutelabile davanti al giudice amministrativo, a motivo del potere pubblico esercitato e dell’interesse pubblico che si è inteso perseguire.

Anche l’ulteriore considerazione che, con l’entrata in vigore del D.Lgs. 23 luglio 1999, n.242 (art.18), le Federazioni Sportive Nazionali hanno acquisito la natura di associazioni con personalità giuridica di diritto privato, senza fini di lucro, disciplinate dal Cod. Civ., per cui “i poteri hanno oggi incontestabilmente natura privatistica” e “privato deve considerarsi anche il rapporto a partire dal momento in cui la disciplina legislativa è venuta ad esistenza”, appare priva di pregio.

Come esattamente rilevato dalla appellata, ai sensi dell’art.5 del c.p.c., nel testo di cui alla legge n.353 del 26.11.1990, i mutamenti di fatto e di diritto non hanno rilevanza ai fini della giurisdizione sui giudizi in corso, la quale si determina con riferimento (non solo allo stato di fatto) ma anche alla legge vigente al momento di proposizione della domanda (sull’operatività del principio della perpetuatio jurisdictionis in caso di mutato regime pubblicistico di alcuni Enti, ved. Cass. 26 agosto 1998, n.8453; C.S., sez.VI, 11 gennaio 1997, n.30).

Disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione, occorre esaminare l’eccezione, formulata con il primo motivo dalla FISE, secondo la quale sarebbe cessata la materia del contendere (meglio sarebbe stato dire carenza di interesse, in quanto nessun atto satisfattivo è stato emesso nei confronti della appellata).

Anche se l’odierno appello fosse respinto, la FITEEC – ANTE non potrebbe, infatti, conseguire il risultato pratico cui tende, perché le attività che questa pretende di esercitare a titolo di disciplina associata sono istituzionalmente proprie della FISE (Endurance) o sono state dalla stessa assunte formalmente ed esercitate (Equiturismo e Monta Western) a seguito di tre delibere dell’Assemblea Federale del 22 marzo 1999, non impugnate, e, ai sensi della deliberazione 11.2.1986 n.388 del CONI, è vietato che possa riconoscersi come disciplina associata una disciplina già esercitata da una Federazione.

E’, questa della FISE, una tesi “ardita” che dà per definito quello che ancora è sub iudice, vale a dire che il riconoscimento della FITEEC – ANTE, quale disciplina associata, non sia mai esistito ovvero sia stato legittimamente revocato ovvero ancora che il diniego di riconoscimento diretto, opposto dal CONI, non sia stato annullato dal TAR.

L’appellata, con i tre ricorsi proposti e accolti dal TAR, ha inteso rimettere in discussione l’intera procedura seguita dalla FISE e dal CONI per pervenire al risultato che si è concretizzato con l’assunzione diretta da parte della FISE delle attività esercitate dalla FITEEC – ANTE. Tra le deliberazioni dell’Assemblea Federale del 22 marzo 1999 di assunzione diretta, e la procedura, contestata dalla appellata, vi è un legame stretto, nel senso che, dato per inesistente o revocato il riconoscimento quale disciplina associata dalla FITEEC – ANTE, è emersa la possibilità dell’assunzione da parte della FISE delle attività esercitate da quest’ultima.

In ogni caso, la richiesta di cessazione della materia del contendere, invocata per la prima volta in appello, quando avrebbe potuto essere formulata anche in primo grado, non può essere accolta non solo perché non vi è alcun atto satisfattivo di quell’interesse sostanziale che l’appellata ha conseguito con la sentenza di primo grado, ma anche perché con questa richiesta si persegue un obiettivo obliquo, che è quello di vanificare il vantaggio che alla appellata stessa deriva dall’esito del primo giudizio che l’ha vista vittoriosa.

Una declaratoria di cessazione della materia del contendere, infatti, finirebbe, con il suo giudicato implicito, per rendere improduttivo di ogni effetto l’annullamento degli atti posti in essere dalla FISE e dal CONI, con il risultato che, pur nella riscontrata illegittimità di questi e nel conseguente, al momento, riconoscimento quale “disciplina associata” della appellata, questa si vedrebbe privata di tale riconoscimento, prima ancora che una pronuncia sancisca definitivamente se gli atti, annullati dal primo giudice, siano legittimi o meno.

4. Passando al merito, e seguendo l’ordine dei motivi dei due ricorsi in appello, va esaminata, per prima, la questione relativa alla legittimità della deliberazione del CONI del 26.3.1999 n.1051 (oggetto del terzo ricorso, proposto dalla appellata innanzi al TAR Lazio).

Questa deliberazione consta, come detto, di due statuizioni: con la prima, si revoca l’autorizzazione alla FISE a riconoscere la FITEEC - ANTE quale disciplina associata; con la seconda, si dà risposta negativa alla richiesta della FITEEC – ANTE di riconoscimento quale disciplina associata direttamente al CONI.

La decisione del TAR di considerare illegittima questa deliberazione (la cui prima statuizione è stata ritenuta affetta da illegittimità derivata dalla illegittimità delle precedenti deliberazioni della FISE di dichiarazione di inesistenza e di revoca del riconoscimento della FITEEC – ANTE, e, in ogni caso, priva della comunicazione di avvio del procedimento ex art.7 della legge n.241/1990), viene contestata in quanto:

- il Consiglio Federale della FISE, con la deliberazione dell'1.12.1998, avrebbe, da una parte, revocato il riconoscimento della FITEEC – ANTE, e, dall’altra, dato comunicazione al CONI per i provvedimenti di competenza, che lo stesso CONI ha autonomamente assunto, sicché questa seconda statuizione sarebbe una mera proposta, i cui ipotetici vizi non possono riflettersi appunto sulla deliberazione del CONI, che andava perciò valutata per i suoi contenuti specifici, e non per invalidità derivata.

In ogni caso, l’annullata deliberazione del CONI sarebbe l’atto conclusivo del procedimento, e quindi non necessitava di comunicazione ex art.7, mentre l’atto iniziale che, secondo il procedimento disegnato dalla delibera del CONI n.388 dell’11.2.1986, è la proposta formulata dalla Federazione, sarebbe stato comunicato alla FITEEC – ANTE immediatamente, come attestato dalla proposizione del ricorso al TAR, notificato in data 12.1.1999.

Il motivo è infondato.

Ancora una volta, la FISE, invertendo l’ordine delle questioni esaminate dal TAR, che ha rispettato la cronologia delle deliberazioni impugnate, persegue l’obiettivo di non pervenire all’esame delle prime due deliberazioni della FISE (2.11.1998 di dichiarazione di inesistenza del riconoscimento della FITEEC – ANTE; 1.12.1998 di revoca del riconoscimento), la cui illegittimità correttamente è stata dichiarata dal TAR, con ogni conseguenza in termini di invalidità derivata sulla prima delle due statuizioni di cui alla deliberazione del CONI del 26.3.1999.

Anzitutto va osservato che non è discussione – come sembra ritenere il CONI – il potere dello stesso di “decidere il riconoscimento di entità per la gestione di attività sportive”, non esercitate dalle Federazioni Sportive Nazionali esistenti, ma la regolarità procedurale dell’atto con il quale il CONI medesimo si è determinato alla revoca dell’autorizzazione a riconoscere, concessa alla FISE con deliberazione della Giunta Esecutiva n.710 del 18.7.1990.

Ambedue gli appellanti (pag.10 del ricorso della FISE, e pag.4 del ricorso del CONI) ammettono che, una volta revocato il riconoscimento quale disciplina associata della FITEEC – ANTE da parte della FISE (del. 1.12.1998), quest’ultima ha comunicato al CONI la determinazione assunta, chiedendo “pertanto al CONI la revoca dell’autorizzazione”.

Se così è, appare chiaro il nesso che esiste tra la revoca del riconoscimento dal parte della FISE e la successiva deliberazione del CONI di procedere alla revoca dell’autorizzazione a riconoscere, concessa a suo tempo alla stessa FISE, con la conseguenza che l’illegittimità dell’atto presupposto (del. 1.12.1998 della FISE) non può che riflettersi sull’atto del CONI, che, pur autonomamente emesso, in quel presupposto trova la sua origine.

D’altra parte, come esattamente osserva l’appellata, se la deliberazione del CONI dovesse ritenersi completamente autonoma rispetto alla determinazione della FISE di revocare il riconoscimento alla FITEEC – ANTE (sull’efficacia esterna di questa statuizione insiste particolarmente la FISE), tale deliberazione sarebbe parimenti illegittima, perché questa, piuttosto che concludere il procedimento con un atto, secondo la FISE “unico ad avere efficacia costitutiva”, sarebbe intervenuta quando la revoca del riconoscimento della FITEEC – ANTE era già stata perfezionata con la deliberazione appunto della FISE medesima in data 1.12.1998.

Anche il secondo motivo con il quale si lamenta che il primo giudice avrebbe erroneamente ritenuto sussistente la violazione dell’art.7 della legge n.241/1990 per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento conclusosi con la contestata deliberazione del CONI del 26.3.1999, è infondato.

Per giustificare la regolarità del procedimento seguito, la FISE richiama la deliberazione del CONI n.388 dell’11.2.1986, secondo la quale l’atto iniziale del procedimento è la proposta formulata dalla Federazione, e questa sarebbe stata tempestivamente portata a conoscenza della FITEEC – ANTE, tant’è che, con ricorso notificato al TAR in data 12.1.1999, è stata impugnata la revoca del riconoscimento da parte della FISE, per cui ben avrebbe potuto l’appellata presentare le proprie osservazioni, avendo il Consiglio Nazionale del CONI deliberato in data 26.3.1999.

Una mera lettura del dispositivo della deliberazione del Consiglio Federale della FISE del 1.12.1998 (immediatamente impugnata dall’appellata con il secondo ricorso al TAR, notificato il 12.1.1999) conferma che, in questa deliberazione, non vi è alcun accenno di comunicazione di avvio del procedimento, essendosi solo disposto di “revocare, per quanto di competenza, il riconoscimento della FITEEC – ANTE quale disciplina associata alla FISE, nonché di comunicare al CONI la presente delibera (come avvenuto con nota del 4 dicembre 1998) per l’adozione dei provvedimenti di propria competenza”, dichiarandosi al contempo la disponibilità del Consiglio Federale stesso al riconoscimento dell’ANTE, “in qualità di Ente Aderente Nazionale”.

Un'ulteriore conferma in questo senso si ha dalla lettura della nota di comunicazione del 21 dicembre 1998 della FISE al Presidente della FITEEC – ANTE, con la quale si porta a conoscenza che, con deliberazione del 1.12.1998, è stata revocato il riconoscimento dell’ANTE e che la revoca avrà decorrenza dal 1° gennaio 1999, senza ulteriore specificazione che non sia quella di una dichiarata disponibilità “per eventuali chiarimenti”.

Si può ora passare alla seconda statuizione della delibera in esame, anch’essa annullata dal TAR perché la motivazione del diniego della richiesta di riconoscimento diretto al CONI non dà compiutamente conto delle ragioni che si opponevano alla richiesta.

Anche sul punto la decisione del TAR va confermata, senza che sia necessario l’esame dell’eccezione di inammissibilità, sollevata dall’appellata sotto il profilo che la FISE non avrebbe interesse alla definizione di questo capo della sentenza, comunque contestato dal CONI con deduzioni che sono infondate.

In merito, il ragionamento del primo giudice è del tutto lineare: il provvedimento impugnato menziona genericamente le “attività riconducibili a quelle regolamentate dalle Federazioni Sportive Nazionali, e che quindi non sia presente il requisito richiesto dalla delibera C.N. n.481 del 22.7.1988”, per conoscere le quali attività occorrerebbe disporre istruttoria, con la conseguenza che si verrebbe a consentire un'inammissibile integrazione della motivazione del provvedimento impugnato, che invece deve essere congruamente motivato in modo da poterne ricostruire l’iter formativo.

E in effetti, se si considera il contesto nel quale è maturato il contestato diniego (constatazione dell’inconciliabilità tra le posizioni FISE/FITEEC-ANTE, come dichiara il CONI, e revoca dell’autorizzazione al riconoscimento, già concessa alla FISE), pare del tutto logico che un atto così rilevante per l’appellata dovesse avere una motivazione tale da allontanare ogni dubbio sul fatto che questa determinazione negativa possa essere considerata quale necessario epilogo di un'incresciosa vertenza tra la FISE e la FITEEC – ANTE. Il che era possibile fare esplicitando compiutamente le ragioni oggettive, che si opponevano al riconoscimento della FITEEC – ANTE quale disciplina associata direttamente al CONI.

5. Occorre adesso esaminare i motivi di appello nei confronti delle statuizioni della sentenza impugnata, con le quali il primo giudice ha accolto il primo e il secondo ricorso, proposti dall’appellata per l’annullamento, rispettivamente, della deliberazione del Consiglio Federale della FISE del 2.11.1998 e della successiva comunicazione del Presidente della FISE del 21.11.1998, e della deliberazione dell'1.12.1998 del Consiglio Federale della FISE.

Nella deliberazione del 2.11.1998 si è dato atto che “Non esiste una delibera formale del Consiglio Federale né, tanto meno, una decisione dell’Assemblea Nazionale che autorizzi la costituzione dell’ANTE come disciplina associata”. Con la nota del 21.11.1998, comunicata al Presidente dell’ANTE, il Presidente della FISE “prende atto” dell’inesistenza di un atto di formale riconoscimento, successivo alla delibera n.710 del 18.7.1990 della Giunta Esecutiva del CONI, con la quale era stato concesso il riconoscimento, “osserva” che questo riconoscimento del CONI deve intendersi “mai avvenuto”, che “non si intende rinnovare la convenzione sottoscritta in data 7 aprile 1997, per cui viene revocata la delega per tutte le discipline equestri il cui coordinamento era stato affidato all’ANTE”, “ritiene di considerare la posizione dell’ANTE” quale Ente Aderente Nazionale, e “di coordinare, con decorrenza 1° gennaio 1999, tutte le attività precedentemente delegate all’ANTE, per quanto di competenza”.

Della deliberazione dell'1.12.1998 si è già detto. Con questa viene revocato, “per quanto di competenza”, il riconoscimento della FITEEC – ANTE quale disciplina associata alla FISE, e si delibera di comunicare la “presente delibera” al CONI per i provvedimenti di competenza, dando la propria disponibilità al riconoscimento dell’ANTE quale Ente Aderente Nazionale.

Dei primi atti del 2.11.1998 e del 21.11.1998, il TAR ha riconosciuto l’illegittimità perché, anche ammesso che nella specie vi possa essere stato un vizio di forma per “la mancata formalizzazione di una volontà già concretamente manifestata per iscritto da parte della FISE”, non si versa in un'ipotesi di atto nullo e/o di atto inesistente, giacché la FISE ha a suo tempo richiesto al CONI l’autorizzazione a riconoscere l’ANTE quale disciplina associata, concessa dalla Giunta esecutiva con deliberazione n.710 del 18.7.1990, e l’ANTE ha svolto, in virtù di questo riconoscimento, le proprie attività sotto la vigilanza della FISE, come emerge dalle convenzioni stipulate con quest’ultima (la prima nel 1990 e la seconda nel 1997, con scadenza al 31.12.1998).

L’argomentazione è ineccepibile, e a nulla vale opporre – come fa la FISE – che il provvedimento di cui si discute (verbale 2.11.1998) conterrebbe una mera attestazione dell’inesistenza di un atto formale del Consiglio Federale o dell’Assemblea Nazionale “che autorizzi la costituzione dell’ANTE come disciplina associata”, con la conseguenza che il ricorso andava dichiarato inammissibile, e comunque infondato perché la “constatazione era esatta”, alla stregua del procedimento delineato dalla deliberazione del CONI n.388 dell’11.2.1986, la quale distingue due momenti: l’autorizzazione, che è atto del CONI; il riconoscimento, che è atto della Federazione.

Anzitutto la richiesta dichiarazione di inammissibilità del ricorso avverso i due primi atti, avanti indicati, presuppone che il contenuto di questi fosse tale da non incidere sulla posizione della appellata.

Ma così non è, perché da questa semplice constatazione si fanno discendere conseguenze tali da incidere sullo status che l’appellata dichiara di possedere, che è quello di disciplina associata, e non di Ente Aderente Nazionale.

Occorre allora verificare se il riconoscimento di disciplina associata, che la FISE rivendica alla propria esclusiva competenza, sia avvenuto, magari in una forma non compiuta, ovvero se questo riconoscimento per il quale la FISE aveva a suo tempo richiesto l’autorizzazione al CONI, non esiste perché “il Consiglio Federale il 16 novembre 1989 ha espresso il consenso solo a che venisse posto in essere l’atto prodromico del procedimento”, senza esercitare il potere specifico di riconoscimento.

Non è il caso di ripercorrere in dettaglio i vari passaggi che scandiscono la procedura per il riconoscimento di disciplina associata, “introdotta dal CONI solo nel 1986”, perché appare veramente singolare questo tardivo ripensamento della FISE sul riconoscimento, dichiarato “mai avvenuto”, non solo alla luce degli atti posti in essere nel tempo dalla stessa FISE, che invece danno per avvenuto questo riconoscimento (provvedimento del 14.4.1998, citato a pag.13 della sentenza impugnata, nel quale si conferma la disdetta, “salva la disponibilità <ad ulteriori incontri per definire una nuova regolamentazione dei rapporti>; convenzione stipulata per dare attuazione alla deliberazione della Giunta Esecutiva del CONI n.710/1990; convenzione del 7 aprile 1997), ma soprattutto alla luce della successiva deliberazione della FISE (di cui si dirà) dell'1.12.1998, con la quale addirittura si revoca il riconoscimento.

Già l’esistenza di questa deliberazione – come correttamente rilevato dal TAR – avrebbe potuto esonerare dall’esame degli atti c.d. dichiarativi dell’inesistenza del riconoscimento, giacché, con questa deliberazione, si afferma esplicitamente che il riconoscimento è avvenuto, e che lo stesso è revocato.

Ma, la soluzione adottata dal primo giudice va condivisa, perché chiarisce che gli affidamenti dati alla appellata, considerata dalla stessa FISE come disciplina associata, non consentono di accedere a soluzioni che possano mettere in dubbio la sussistenza di questo riconoscimento, il quale, al più, avrebbe potuto essere rimosso in sede di autotutela, in quanto affetto da vizi formali, sempre che fosse stata riscontrata la presenza delle condizioni che consentono l’esercizio del relativo potere.

Dalla accertata esistenza del riconoscimento della FITEEC – ANTE quale disciplina associata, il primo giudice ha tratto delle conseguenze in ordine al mancato rinnovo della convenzione, venuta a scadere il 31.12.1998, e alla determinazione della FISE di svolgere in proprio l’attività in precedenza “delegata” alla appellata, nel senso che la prima decisione di non procedere al rinnovo “va rivista”, e la seconda sulla assunzione diretta va caducata.

Ambedue le statuizioni resistono alla critiche della FISE.

Anzitutto, in ordine alla seconda conseguenza, rispetto alla quale l’appellante non pare muovere alcuna contestazione, forse ritenendosi appagata dalla formulazione dell’eccezione di cessata materia del contendere dell’appello in esame, a motivo delle deliberazioni del 22 marzo 1999 (non impugnate dall’appellata) di assunzione diretta delle attività esercitate dalla FITEEC – ANTE, la stessa appare corretta, dal momento che, una volta venuto meno il presupposto da cui l’intera vicenda ha origine (inesistenza del riconoscimento), anche la scelta della FISE di assumere le attività, che questa impropriamente definisce “delegate in precedenza” all'ANTE, è destinata ad essere travolta.

Quanto alla prima statuizione, deve essere ribadito che la questione del rinnovo della convenzione “non esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo”, come dedotto dalla FISE, dal momento che correttamente il primo giudice ha considerato la convenzione come “accessiva” al riconoscimento, il quale, finché esiste, esplica i propri effetti nei confronti dell’appellata, la quale può continuare ad esercitare “l’attività sportiva affine alla Federazione medesima”, solo se “si obbliga ad osservare tutte le disposizioni che saranno impartite dalla Federazione Italiana Sport Equestri e a svolgere la propria attività sotto la vigilanza della Federazione stessa” (ved. deliberazione della Giunta Esecutiva del CONI n.710/1990).

In questo senso, è da condividere la statuizione del primo giudice che non ha affermato che la convenzione debba essere rinnovata, ovvero che questa non è scaduta, come erroneamente sostiene l’appellata con la riproposizione del quarto motivo di ricorso, dichiarato assorbito, ma ha solo rilevato che “la decisione di non rinnovare la convenzione in essere va rivista”, giacché le attività svolte dalla appellata hanno possibilità di essere esercitate solo sotto la vigilanza della FISE e nell’osservanza delle disposizioni che questa riterrà di impartire.

Che la convenzione sia scaduta, lo si deduce dal disposto dell’art.11, la cui lettura non suscita particolari problemi interpretativi: “Tenuto conto di quanto previsto dall’art.8, la presente Convenzione ha durata fino al 31.12.1998”; l’art.8 prevede che “Nell’anno 1997 verranno esaminate e concordate procedure di tesseramento ed affiliazioni unificate, allo scopo di ridurre i relativi costi e di fornire i servizi migliori. Inoltre sarà istituita una Commissione mista, che esamini altresì….”.

Anche se le previsioni di questo articolo 8 non sono state realizzate, come dichiara l’appellata, il limite di scadenza resta fissato al 31.12.1998, come precisato dal successivo comma dell’art.11: “La presente sarà rinnovata di anno in anno, laddove quanto previsto dall’art.8 non fosse realizzato entro il 31.12.1997”.

La FISE sostiene che il mancato rinnovo della Convenzione è una determinazione distinta ed autonoma, che non è stata assunta solo per la constatata inesistenza del riconoscimento, ma anche per “il giudizio fortemente negativo sui comportamenti dell’ANTE e sullo stato di conflittualità in cui l’ANTE si era posta nei confronti della FISE”.

Non si vuole mettere in dubbio “lo stato di conflittualità” tra la FISE e l’ANTE, ma, dalla nota del 21 novembre 1998, con la quale il Presidente della FISE ha comunicato al Presidente dalla ANTE che il riconoscimento di quest’ultima deve intendersi “mai avvenuto”, emerge con chiarezza che da questa “osservazione” si passa all’ulteriore “osservazione” che “non (si) intende rinnovare la convenzione”; il che dimostra che il mancato rinnovo della convenzione è stato determinato dalla supposta inesistenza del riconoscimento.

Rimane da considerare la contestazione della statuizione del TAR, il quale ha dichiarato illegittima la deliberazione di revoca del riconoscimento dell'1.12.1998, perché non è stata data comunicazione, ai sensi dell’art.7 della legge n.241/1990, dell’avvio del procedimento.

Al riguardo va osservato che la deduzione della FISE, vale a dire che la FITEEC – ANTE avrebbe interesse a impugnare la revoca, qualora avesse potuto vantare un precedente riconoscimento, prova troppo, perché, allo stesso modo, si potrebbe dire della contestata revoca, che in tanto poteva essere disposta, in quanto un riconoscimento esisteva.

Comunque, sull’esistenza del riconoscimento s’è già detto, mentre va confermata la sussistenza del vizio rilevato dal TAR (la cui statuizione, in verità, non è stata contestata né dalla FISE né dal CONI) in quanto non è stata data comunicazione dell’avvio del procedimento, il che consente, dato il carattere assorbente dell’illegittimità riscontrata, di non esaminare i rilievi del CONI sulla legittimità della deliberazione dell’1.12.1998.

Gli appelli, previa riunione, vanno, pertanto, respinti.

Sussistono motivi per disporre la compensazione delle spese di questo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, previa riunione, respinge gli appelli in epigrafe. Compensa le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 14 luglio 2000 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:

Giorgio GIOVANNINI Presidente

Sergio SANTORO Consigliere

Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI Consigliere

Paolo D’ANGELO Consigliere

Giuseppe ROMEO Consigliere Est.