CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 5918/2000 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 5918/2000
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sui ricorsi in appello proposti dal Comitato olimpico nazionale italiano – CONI, in persona del legale rappresentate in carica, rappresentato e difeso: a) nel ric.(…) dall'avv. Alberto Angeletti presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Pierluigi da Palestrina, 19; b) nel ric.9740/96 dagli avv.i Eugenio Grippo e Filippo Pingue e presso quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via Barnaba Oriani, 105;
contro
a) ric. 1298/96, le signore OMISSIS e OMISSIS, rappresentate difese dall'avv. Mario Sanino presso il quale sono elettivamente domiciliate in Roma, viale Parioli, 180;
b) ric. 9740/96, i signori OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS e OMISSIS;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III di Roma, n.385 del 17 febbraio 1995 (ric.1298/96) e n.1322 del 9 luglio 1996 (ric.9740/96);
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avv. Sanino per le signore OMISSIS e OMISSIS nel ric. 1298/96;
Vista la decisione interlocutoria n.259 del 3 marzo 1999 nel ric.9740/96;
Vista la memoria prodotta dal CONI nel ricorso 1298/96;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il consigliere Paolo D'Angelo;
Alla pubblica udienza del 26 maggio 2000 uditi gli avv.i Angeletti, Broschi per delega dell'avv. Sanino, Buccellato per delega dell'avv. Pingue;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con delibera n.421 dell'1 aprile 1992, il CONI bandiva un concorso per titoli e prova selettiva per l'inquadramento nella VI qualifica riservato al personale in servizio presso le Federazioni sportive nazionali con rapporto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato ed in possesso del primo livello. Chiedevano di parteciparvi gli odierni appellati ma la richiesta veniva respinta con la motivazione della carenza "del requisito del possesso del titolo prescritto".
I provvedimenti di non ammissione venivano impugnati dagli interessati con separati ricorsi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, chiedendone l'annullamento, col favore delle spese, per violazione e falsa applicazione della legge 31 gennaio 1992, n.138, e della legge 23 marzo 1981, n.91, nonché eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, travisamento, difetto di istruttoria e manifesta ingiustizia.
I ricorsi venivano accolti dall'adito Tribunale con le sentenze indicate
in epigrafe sotto il profilo dell'eccesso di potere per travisamento dei fatti, con espressa salvezza del potere del CONI di accertare i fatti relativamente al livello spettante.
Il CONI, con due ricorsi in questa sede, impugnava le dette sentenze, chiedendone l'annullamento col favore delle spese, per i seguenti motivi.
A) Ric.1298/1996:1) Violazione dei principi generali in tema di impugnazione di inquadramenti. Eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti e difetto di motivazione. Il ricorso di primo grado sarebbe inammissibile in carenza di impugnativa dei provvedimenti di inquadramento nella V qualifica.
2) Violazione dell'art.3 legge n.138/1992 e dei principi generali in materia di assunzione ed inquadramento di pubblici dipendenti nonché eccesso di potere per omessa istruttoria, mancata valutazione di presupposti, illogicità e difetto di motivazione. La Federazione ciclistica italiana non avrebbe potuto riconoscere con atto transattivo il rapporto di lavoro ed il livello quando, per l'entrata in vigore della legge n.138/1992, non aveva più il potere al riguardo ed il TAR non avrebbe potuto tenere conto di un riconoscimento non derivante da una pronuncia giudiziale. La documentazione della FCI sarebbe contraddittoria ed il CONI, con delibera n.901 del 1992 aveva stabilito di non tener conto dei verbali di conciliazione redatti dopo la legge n.138 del 1992.La delibera 901, lesiva della pretesa degli appellati, non è stata impugnata, con conseguente inammissibilità del ricorso di primo grado. Il rapporto delle appellate non sarebbe stato costituito con atti formali e, quindi, non se ne poteva tenere conto.
3) Altra violazione dell'art.3 legge n.138 del 1992 e dell'art.14 legge n.91 del
1981 nonché eccesso di potere per errata valutazione di presupposti e difetto di motivazione.
La FCI, dopo l'entrata in vigore della legge n.138 del 1993, che aveva trasferito al CONI il personale della Federazione, non poteva incidere sulla posizione giuridica del personale che, peraltro, non avrebbe potuto assumere.
4) Violazione dell'art.420 C.P.C. nonché eccesso di potere per omessa valutazione di circostanze rilevanti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. La transazione non risultava sottoscritta dal legale rappresentante della Federazione (o dal procuratore con procura conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata) e, quindi, non poteva impegnare il CONI.
Si costituivano per resistere le appellate chiedendo il rigetto del ricorso, col favore delle spese.
Il ricorrente con memoria illustrava i motivi di ricorso insistendo nella tesi secondo la quale la conciliazione giudiziale integra una transazione con effetti limitati alle parti ed al rapporto, sicché la qualificazione del rapporto deve essere dedotta dalle prestazioni effettuate dal lavoratore e quindi ben poteva il CONI verificare i requisiti di ammissione al concorso.
B) Ric.9740/1996: 1) Violazione e falsa applicazione dell'art.3 della legge n.138/1992 e del bando di concorso, Error in iudicando per difetto dei presupposti.
Il CONI deduceva che gli interessanti non erano stati assunti con rapporto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato e non erano inquadrati nel primo livello alla data del bando di concorso (1°aprile 1992) e nessun rilievo poteva attribuire ai verbali di conciliazione del maggio 1992. Sarebbe stato violato l'art.2 del bando che richiederebbe una formale assunzione ed il primo livello al 31 dicembre 1990.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art.3 della legge n.138/1992 in riferimento alla legge n.91 del 1981. Error in iudicando per difetto dei presupposti sotto altro profilo, per difetto di istruttoria ed omessa pronuncia.
Il rapporto di lavoro non si sarebbe regolarmente costituito e non avrebbe natura privatistica.
I documenti chiesti con decisione interlocutoria n.259 del 3 marzo 1999 venivano prodotti dal CONI.
DIRITTO
I ricorsi vanno riuniti per evidenti ragioni di connessione.
L'art.14 della legge 23 marzo 1981, n.91, prevedeva che le Federazioni sportive nazionali "per l'espletamento delle attività di amministrazione da parte degli uffici centrali...si avvalgono del personale del CONI" mentre "per le attività di carattere sportivo e presso gli organi periferici....possono avvalersi...dell'opera di personale, assunto, pertanto, in base a rapporti di diritto privato".
Nella vigenza di detta disposizione la Federazione ciclistica italiana assumeva gli odierni appellati, per l'espletamento di funzioni amministrative presso gli uffici centrali con rapporti di diritto privato.
Nel dicembre del 1990 la Federazione procedeva all'attribuzione del secondo livello con atti che non soddisfacevano la pretesa degli interessati che, pertanto, a mezzo dell'avv. Ignazio Fiore instauravano nel detto mese di dicembre un contenzioso con la Federazione per il riconoscimento dell'esistenza di un rapporto di lavoro con decorrenza migliore, l'inquadramento nella categoria contrattuale superiore, corrispondente alle mansioni svolte, e le differenze retributive. I relativi procedimenti venivano incardinati nel 1991 avanti al Pretore di Roma, quale Giudice del lavoro.
Interveniva, quindi, la legge 31 gennaio 1992, n.138, che all'art.3 abrogava le disposizioni dell'art.14 della legge n.91 del 1981 sopra riportate e disponeva che "il personale in servizio presso le federazioni sportive nazionali alla data del 31 dicembre 1990, con rapporto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato, è inquadrato, previo concorso per titoli e prova selettiva..nei ruoli del personale del CONI".
Per l'attuazione di detta disposizione, il Presidente del CONI, con delibera n.875 del 24 marzo 1992, istituiva una commissione, per l'accertamento delle singole posizioni del personale interessato dalla legge n.138/1992 e del possesso dei prescritti requisiti per la partecipazione ai concorsi di inquadramento. Per la stessa finalità la Giunta esecutiva del CONI, l'1 aprile 1992 con delibera n.421 stabiliva di bandire vari concorsi, tra i quali quello per la VI qualifica e quello per V qualifica.
Con circolare n.707 del 24 aprile 1992 il Segretario generale del CONI incaricava i dirigenti delle Federazioni sportive nazionali di notificare agli interessati i bandi di concorso e la propria nota n.707, nella quale veniva individuata nel 20 maggio 1992 la data di scadenza del termine per la presentazione della domanda di partecipazione al concorso. Quali requisiti erano richiesti l'esistenza di un rapporto di lavoro di diritto privato a tempo indeterminato ed il possesso del primo livello.
Dai fogli stipendiali relativi all'aprile 1992 risulta che gli interessati, a tale data, rivestivano la qualifica di impiegati di secondo livello.
Diramato il bando di concorso la Federazione ciclistica italiana poneva in essere i seguenti atti.
La Commissione federale per l'attuazione della legge n.91 del 1981 proponeva al presidente federale l'accoglimento delle richieste tendenti all'inquadramento dei dipendenti nei livelli corrispondenti alle mansioni svolte.
In adesione a detta proposta, con delibera n.34 dell'8 maggio 1992, il presidente federale stabiliva di accogliere le richieste e dava espresso mandato al segretario generale di sottoscrivere i relativi verbali di conciliazione avanti al Pretore di Roma. I verbali venivano sottoscritti il 12 maggio 1992 con riconoscimento di una migliore decorrenza del rapporto di lavoro e la spettanza del primo livello dal dicembre 1990, con rinuncia alle differenze retributive. Ne consegue l'infondatezza della censura di carenza di potere rappresentativo del segretario generale della Federazione che ha firmato i verbali di conciliazione avanti al Pretore, con l'assistenza dell'avv. Matteo Fusillo.
La Federazione il 18 maggio 1992, con nota n.5966, trasmetteva i verbali di conciliazione al CONI, ma gli stessi non formavano oggetto di esame specifico.
Gli interessati, nei termini, chiedevano di essere ammessi a partecipare al concorso per il quale è controversia dichiarando il possesso dei requisiti prescritti.
A partire dalla busta paga del maggio 1992 agli appellati veniva attribuito il trattamento previsto per il primo livello.
Il 20 giugno 1992, con nota n.6945 indirizzata al Servizio del personale del CONI, il Segretario generale ed il Presidente della Federazione ciclistica italiana dichiaravano "sotto la propria responsabilità", che agli appellati era stato attribuito il primo livello.
La Commissione per l'accertamento delle posizioni del personale, nominata con delibera n.875/92, nel verbale n.3 del 23 giugno 1992, proponeva di non tenere conto dei verbali di conciliazione perché stipulati dopo l'entrata in vigore della legge n.138 del 1992 ma non ne esaminava il contenuto.
Nello stesso verbale si legge che "si prende atto delle dichiarazioni di responsabilità rilasciate dai Segretari generali e dai Presidenti delle Federazioni sportive nazionali...al riguardo la Commissione è del parere che i periodi riconosciuti a seguito delle controversie...non sono da prendersi in considerazione". Tale conclusione veniva raggiunta senza alcuna motivazione.
A conclusione dei suoi lavori la Commissione comunicava al Presidente del CONI di avere fissato tra i criteri generali di "non tenere conto dei verbali di conciliazione redatti..presso la Pretura, dopo l'entrata in vigore della legge 138/92", di ritenere possibile "ammettere d'ufficio ai concorsi per qualifica inferiore i candidati che hanno presentato domanda per qualifica superiore non corrispondente al livello posseduto" e di trasmettere" l'elenco dei dipendenti che ha ritenuto essere stati assunti presso le Federazioni sportive nazionali con rapporto di lavoro ex art. 14 legge 23 marzo 1981, n.91 indicando a fianco di ciascuno...il livello spettante attualmente, in alcuni casi non coincidente con quello effettivamente
posseduto".
La Giunta esecutiva del CONI, con delibera n.901 del 22 settembre 1992, approvava i risultati dei lavori di detta Commissione.
Tale delibera, ancorché non richiamata nei provvedimenti di esclusione, costituisce atto presupposto degli stessi e, quindi, rientra tra gli atti impugnati col ricorso di primo grado col quale è chiesto l'annullamento anche "di ogni altro atto a questo ammesso, connesso, presupposto e conseguenziale".
Detto atto presupposto non poteva essere impugnato assieme ai provvedimenti di esclusione perché all'epoca non conosciuto e non necessitava di impugnativa autonoma né a mezzo di motivi aggiunti quando è stato conosciuto considerato che lo stesso rientra tra gli atti presupposti oggetto di gravame.
Va, pertanto, disattesa l'eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado.
Intervenivano, quindi, le note del 26 settembre 1992 con le quali il Segretario generale del CONI comunicava l'ammissione, d'ufficio, alla prova selettiva del concorso per la V qualifica funzionale. Con tal comunicazione, confermata dalla delibera della Giunta esecutiva del CONI n.1034 del 30 ottobre 1992 concernente il superamento di detto concorso, si dava implicitamente atto che gli interessati erano legati alla Federazione ciclistica dai rapporti di impiego privato a tempo indeterminato da epoca anteriore al dicembre 1990 e, quindi, erano destinatari della disposizione di cui all'art.3 della legge n.138 del 1992.
Con nota del 28 settembre 1992 il Segretario generale del CONI comunicava la non ammissione al concorso con la motivazione della carenza "del requisito del possesso del livello prescritto".
A questo punto, con riguardo alla dichiarazione di carenza di un valido atto di instaurazione di un rapporto di lavoro di diritto privato, il Collegio osserva che la censura è priva di presupposto. Si precisa, anzitutto, che l'Amministrazione non solo non ha contestato agli interessati tale carenza ma addirittura ha dato implicitamente atto dell'esistenza di un valido rapporto di impiego di diritto privato a tempo indeterminato ammettendoli d'ufficio al concorso per la quinta qualifica e dichiarandoli vincitori e limitando le ragioni della non ammissione al concorso per il quale è controversia per la sola carenza del requisito del possesso del livello prescritto. Ne consegue che oggetto della controversia non è l'esistenza del rapporto di lavoro di diritto privato e la deduzione della difesa del CONI che tenta di integrare la motivazione contenuta nei provvedimenti di non ammissione non può essere ammessa dal Collegio, in adesione al consolidato indirizzo giurisprudenziale per il quale la motivazione dei provvedimenti deve essere contenuta negli stessi e non può essere integrata in sede difensiva.
La deduzione in argomento è, quindi, inammissibile perché con essa si tenta di dare ai provvedimenti una motivazione postuma, è infondata perché contrasta con le determinazioni dell'amministrazione relative ai concorsi per la V e la VI qualifica ed è infondata, infine nel capo in cui si deduce la mancanza di preventiva autorizzazione all'assunzione del CONI, come ritenuto da questa Sezione con decisione n.1018 del 1 luglio 1997.
Gli interessati hanno partecipato al concorso per la V qualifica superandolo ed hanno impugnato la mancata ammissione a quello per la VI qualifica.
Come correttamente ritenuto dai primi giudici l'atto lesivo della loro pretesa all'inquadramento nella VI qualifica era costituito dai provvedimenti di non ammissione che sono stati tempestiva ente impugnati.
La mancata impugnativa dell'ammissione al concorso per la V qualifica e l'utile partecipazione allo stesso non hanno implicato acquiescenza alcuna e non comportano inammissibilità del ricorso di primo grado perché gli interessati, con la proposta impugnativa hanno manifestato in modo inequivoco di voler far valere la pretesa a partecipare al concorso per la VI qualifica. L'impugnativa dell'ammissione al concorso di V qualifica non era necessaria perché tale ammissione non appare lesiva della pretesa fatta valere con l'azione proposta.
Né è condivisibile la deduzione secondo la quale la legge n.138 del 1992 può essere applicata una sola volta. La legge può essere sì applicata una sola volta, ma l'applicazione deve essere legittima.
Gli interessati, infine, non avevano interesse a censurare l'ammissione d'ufficio considerata la naturale incertezza dell'esito del giudizio ed, in ogni caso, del concorso al quale chiedevano di partecipare.
In conclusione l'eccezione di inammissibilità non può essere condivisa.
A questo punto il Collegio può affrontare il merito della controversia che riguarda il possesso o meno del primo livello.
Premesso che gli interessati hanno conseguito il riconoscimento del primo livello prima della scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione al concorso, si precisa che la questione è stata risolta dai primi giudici con l'accoglimento della censura di eccesso di potere per travisamento dei fatti, ferma la possibilità del CONI di verificare se le mansioni espletate consentissero o meno l'attribuzione del primo livello operata della Federazione ciclistica italiana.
La conclusione cui sono pervenuti i primi giudici è condivisibile, sussistendo il rilevato eccesso di potere per travisamento dei fatti.
Dagli atti prodotti in giudizio risulta che per l'attuazione della legge n.91 del 1981 è stata nominata apposita commissione dal Presidente della Federazione ciclistica e questa ha ritenuto che le mansioni svolte dagli appellati davano titolo al loro inquadramento nel primo livello ed ha avanzato al Presidente della Federazione la proposta di aderire in sede di conciliazione giudiziale alle richieste dei dipendenti. Alla sottoscrizione faceva seguito una nota congiunta del Segretario generale e del Presidente della Federazione ciclistica con la quale gli stessi, sotto la loro responsabilità, dichiaravano che gli appellati erano inquadrati nel primo livello.
Tali circostanze non sono contraddette della Commissione nominata con delibera n.875/1992 dal Presidente del CONI. Questa nella relazione conclusiva ha dato atto che taluni dipendenti (non specificati) possedevano effettivamente un certo livello ma ha ritenuto che esso fosse superiore a quello spettante, senza spiegarne le ragioni.
L'amministrazione si è adeguata al parere della Commissione ma lo ha fatto senza previamente verificare la mancata corrispondenza tra le mansioni esercitate ed il livello posseduto e senza annullare il provvedimento attributivo della qualifica posseduta. In conclusione il CONI, nel contrasto tra il provvedimento della Federazione ed il parere della Commissione si è adeguato al parere trascurando di considerare che, in difetto di annullamento del provvedimento della Federazione aveva l'obbligo di tenerne conto.
Non aver tenuto conto del provvedimento della Federazione e non avere tenuto presente il livello da esso attribuito concretizza il rilevato vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti.
Naturalmente, considerato che il verbale di conciliazione in vincola soggetti diversi da quelli che l'hanno stipulato, ben poteva, il CONI riesaminare la vicenda ed eventualmente rideterminare il livello spettante agli interessati, tenuto conto della mansioni svolte. Ciò, naturalmente, previo annullamento o modifica esplicita del provvedimento di inquadramento esistente. In difetto di tale operazione il CONI non poteva porre in essere l'attività censurata col ricorso di primo grado.
In conclusione, i ricorsi sono infondati e vanno respinti.
Le spese del giudizio proposto contro le signore Zotti e Luminosi possono essere compensate per ragioni di equità.
Nulla per le spese per l'atro ricorso non essendosi costituite le parti intimate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, riunisce i ricorsi e li respinge.
Compensa le spese per il ricorso n.1298/96.
Nulla per le spese per il ricorso 9740/96.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio del 26 maggio 2000, con l'intervento dei Signori:
Giovanni RUOPPOLO Presidente
Sergio SANTORO Consigliere
Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI Consigliere
Paolo D'ANGELO Consigliere est.
Giuseppe MINICONE Consigliere