T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 10985/2014

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale (…), proposto da OMISSIS, rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Giua, con domicilio eletto presso Lorenzo Giua in Roma, via Golametto, 4;

contro

Ministero dell'Interno - Questura di Roma, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento, previa adozione di misure cautelari,

del provvedimento nr. 2011 000 935, emesso dal Questore della Provincia d Roma il 16.10.11, notificato in pari data, con cui è stato disposto nei confronti di OMISSIS il divieto della durata di due anni di accesso all'interno degli stadi e di tutti gli impianti sportivi del territorio nazionale ove si disputano incontri di calcio a qualsiasi livello agonistico amichevoli per finalità benefiche, calendarizzati e pubblicizzati, da quattro ore prima e sino a due ore dopo la conclusione degli stessi; con estensione del divieto agli spazi antistanti e limitrofi agli stadi, alle stazioni ferroviarie, caselli autostradali, scali aerei e marittimi, autogrill e a tutti quei luoghi interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle medesime competizioni per lo stesso arco temporale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e di Questura di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2014 il dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio la parte ricorrente ha impugnato il provvedimento indicato, rappresentando di aver ricevuto in data 16.10.2011 la notifica del c.d. "Daspo" emesso dal Questore di Roma ex art. 6 comma 1 L.n. 401/1989 per la durata di anni due, perché "nel corso dei servizi effettuati da parte del personale operante della D.I.G.O.S. della Questura di Roma in Lungotevere Maresciallo Cadorna in occasione dell'incontro di calcio Lazio-Roma in programma alle ore 20.45 presso lo stadio Olimpico di Roma, lo stesso è stato trovato in possesso di una torcia illuminante e di un petardo e, pertanto deferito all'A.G. in stato di liberta".

Avuto riguardo a tali condotte, la Questura di Roma ha ritenuto che l’accesso dell’interessato ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive fosse da ritenersi pregiudizievole per la sicurezza pubblica, anche perché il OMISSIS è stato in passato sottoposto ad analogo provvedimento e denunciato per reati da stadio.

Ritenendo erronee ed illegittime le determinazioni assunte dall’Amministrazione, il ricorrente le ha impugnate dinanzi al TAR del Lazio, avanzando le domande indicate in epigrafe e deducendo i seguenti motivi di ricorso.

1) Eccesso di potere per travisamento dei fatti, violazione e falsa applicazione dell'art. 6 comma 1 L.n. 401/1989; difetto di motivazione.

Il divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive imposto al ricorrente costituisce un provvedimento adottato in violazione di legge, posto che la fattispecie che lo ha originato non rientra tra quelle per le quali la normativa indicata prevede la possibilità di adottare un atto del genere, considerato, tra l’altro, che l’interessato non è una persona socialmente pericolosa.

Dal verbale redatto dalla D.I.G.O.S. di Roma, emerge che "gli operanti alle ore 16.30 circa in questo Lungotevere Cadorna altezza Piazza de Bosis, hanno proceduto al controllo di cinque giovani tifosi dell'A.S. Roma, che insieme si stavano dirigendo verso lo stadio. Nell'ipotesi che lo stesso potesse aver occultato armi od altri oggetti atti ad offendere veniva sottoposto ad un sommario controllo, nel quale il OMISSIS Thomas, a richiesta consegnava un artifizio pirotecnico ed un ‘bombone’ mod. F.22 Raptor che custodiva all'interno del bauletto del ciclomotore in suo possesso Honda Sh targato DR08833" (cfr. doc. 3 di parte ricorrente).

In sostanza, il ricorrente non si stava recando allo stadio con un artifizio pirotecnico (come erroneamente affermato dalla Questura di Roma), ma, dopo essere stato fermato dai poliziotti per un controllo e dopo che la perquisizione personale aveva dato esito negativo, a richiesta degli operanti il OMISSIS ha spontaneamente consegnato quanto contenuto nel bauletto del ciclomotore parcheggiato oltre la zona c.d. di sicurezza. Infatti, in occasione del citato evento sportivo, erano state chiuse al traffico, a partire dalle ore 16.00, le seguenti aree: lungotevere Maresciallo Cadorna, Giardino, Largo Diaz, P.zza de Bosis, Lungotevere della Vittoria e piazzale di Ponte Milvio.

Peraltro, la circostanza che il OMISSIS non avesse con se alcun artifizio pirotecnico ai varchi di controllo evidenzia che non avesse intenzione di portarli con se ovvero farne uso in occasione della manifestazione sportiva, sicché, i fatti descritti non costituiscono pregiudizio per l'ordine pubblico.

Né si può affermare il contrario per il fatto che l’interessato è stato in passato attinto da analogo provvedimento e denunciato per reati da stadio, considerato che il OMISSIS non è stato mai condannato in passato, né risulta essere stato mai fermato e/o identificato a seguito di incidenti o in occasione di manifestazioni sportive.

2) Violazione dell'art. 3 L.n. 241/90; difetto di motivazione in relazione alla eccessiva estensione del divieto imposto.

Il provvedimento impugnato è da considerare illegittimo anche perché contiene un divieto formulato in modo ampio e generalizzato, omettendo di indicare specificamente i luoghi interessati alla sosta al transito dei tifosi, comportando di fatto una immotivata costrizione della libertà di movimento nonché di circolazione del ricorrente, in contrasto con quanto stabilito dalla normativa di riferimento e con la libertà di circolazione dell’interessato, costituzionalmente riconosciuta ex art. 16 Cost..

Peraltro, l’Amministrazione non ha indicato le specifiche ragioni poste a fondamento dell’estensione e della durata del divieto, in violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990.

L’Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.

A sostegno delle proprie ragioni, l’Amministrazione ha prodotto note, memorie e documenti per sostenere la correttezza del proprio operato e l’infondatezza delle censure contenute nel ricorso introduttivo del giudizio.

Con ordinanza del 3 febbraio 2012 n. 347, è stata disposta istruttoria al fine di acquisire dall’Amministrazione resistenti documentati chiarimenti sui fatti di causa.

All’esito dell’istruttoria, con ordinanza del 4 aprile 2012 n. 1188, è stata accolta in parte la sospensiva.

Con successive memorie le parti hanno argomentato ulteriormente le rispettive difese.

All’udienza del 16 ottobre 2014 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

Il Collegio ritiene che le censure di parte ricorrente siano fondate solo in parte, nei limiti di seguito indicati.

Va, anzitutto, osservato che l'art. 6, comma 1, l. 13 dicembre 1989 n. 401 – applicabile ratione temporis al caso di specie -, attribuisce al Questore il potere di inibire immediatamente l'accesso ai luoghi in cui si svolgono competizioni agonistiche e a quelli interessati alla sosta ed al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle competizioni stesse, a chi sia risultato coinvolto in episodi di violenza in occasione o a causa di manifestazioni sportive con l'adozione di un provvedimento che, mirando alla più efficace tutela dell'ordine pubblico e ad evitare la reiterazione dei comportamenti vietati, non deve essere neppure preceduto necessariamente dall'avviso di avvio del procedimento (ex multis Cons. St. VI^ sez 02.5.2011 n.2569; n. 3468 dell’8 giugno 2009; 16 ottobre 2006 n. 6128; 15 giugno 2006 n. 3532; sulla celerità della misura de qua cfr. altresì, C.cle n.144 del 1997).

Ciò posto, va considerato che il ricorrente contesta che la condotta tenuta in relazione al possesso di una torcia illuminante e, soprattutto, di un petardo, non integri un presupposto utile per applicare la misura contestata, tenuto conto che i fatti si sono svolti fuori dalla zona di sicurezza e che l’Amministrazione avrebbe omesso di motivare adeguatamente le proprie scelte.

Al riguardo, il Collegio ritiene che il provvedimento impugnato sia congruamente motivato e sia stato adottato all’esito di una istruttoria adeguata al caso di specie.

Dal tenore del provvedimento emerge, infatti, che in data 16.10.2011 la D.I.G.O.S. della Questura di Roma, nel corso dello svolgimento di servizi preventivi effettuati dal personale operante in Lungotevere Maresciallo Cadorna (area di rispetto dello Stadio Olimpico di Roma), in occasione dell'incontro di calcio Lazio - Roma in programma alle ore 20,45, ha trovato il OMISSIS in possesso di una torcia illuminante e di un petardo e, pertanto, lo ha deferito all'A.G., in stato di libertà.

Tali circostanze risultano, sostanzialmente confermate (in punto di fatto) dalla parte ricorrente e trovano riscontro negli esiti dell’istruttoria disposta in corso di causa, la quale ha consentito di appurare: - l’ampliamento dell’area di rispetto (c.d. “zona di sicurezza”) disposto dal Questore in occasione dell’incontro di calcio Roma-Lazio; - la circostanza che il controllo, che ha consentito di appurare il possesso di petardi, non consentito a mente dell’art.6 ter della legge n.401 del 1989, è stato operato nei confronti del ricorrente, all’interno dell’area di rispetto sopra indicata; - il contegno collaborativo assunto dal ricorrente.

Alla luce di tali circostanza, il Questore di Roma ha correttamente ritenuto che vi fosse il concreto rischio che l'accesso del ricorrente ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive potesse rivelarsi pregiudizievole per la sicurezza pubblica, tenuto conto, peraltro, che lo stesso risultava essere stato in passato sottoposto ad analogo provvedimento nonché denunciato per reati da stadio.

La ratio dell'art. 6 della legge 13.12.1989 n. 401, si rinviene nell’attribuzione di un potere interdittivo in capo al Questore esercitabile nei confronti di chiunque, in occasione o a causa di manifestazioni sportive, tenga una condotta violenta o comunque tale da porre in pericolo la sicurezza pubblica, sicché la misura di divieto di accesso a impianti sportivi può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma in caso di pericolo di lesione dell'ordine pubblico, come nel caso di semplici condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo. Ne consegue che: - l’esercizio di tale potere resta incensurabile nel momento in cui risulta congruamente motivato avuto riguardo a circostanze di fatto specifiche; - il parametro valutativo affidato all’amministrazione non è condizionato al positivo vaglio penalistico sulle condotte (cfr., in tal senso, Cons. St. n.9074 del 2010).

Sotto altro profilo, va rilevato che il ricorrente ha lamentato la violazione del principio di gradualità della sanzione.

Sul punto, occorre ricordare, in linea di principio, che costituisce principio generale dell’ordinamento quello secondo il quale deve sussistere una proporzionalità tra l’azione amministrativa e l’interesse pubblico concretamente perseguito. Tale principio implica che l’Amministrazione debba adottare la soluzione idonea ed adeguata, comportante il minore sacrificio possibile per gli interessi compresenti e si risolve nell’affermazione per cui l’Autorità non può imporre, con atti normativi od amministrativi, obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino in misura superiore, cioè sproporzionata, a quella strettamente necessaria nel pubblico interesse per il raggiungimento dello scopo che l’Autorità è tenuta a realizzare, in modo che il provvedimento emanato sia idoneo, cioè adeguato all’obiettivo da perseguire, e necessario, nel senso che nessun altro strumento ugualmente efficace, ma meno negativamente incidente, sia disponibile (cfr. in tal senso Cons. St., nr. 7031 del 2010, n. 2087 del 2006; nonché in materia disciplinare: Cons.St., nr. 25 del 2011; Sez. IV, 6536/2009, VI 10 maggio 2007, n. 2189; 18 febbraio 2010 n. 939; in materia di sanzioni dell’Autorità antitrust, Cons. St. n.9575 del 2010).

Fermo restando quanto appena rilevato, occorre ribadire che il potere interdittivo attribuito al Questore dagli artt. 6 e seguenti della legge n.401 del 1989, si connota di un'elevata discrezionalità, in considerazione delle finalità di pubblica sicurezza cui è diretto; altrimenti detto la legge attribuisce la valutazione di inaffidabilità di un soggetto all'autorità amministrativa, investendola di un apprezzamento discrezionale degli interessi in gioco che rimane incensurabile in questa sede di legittimità nel momento in cui risulta congruamente motivato ed alieno da elementi di irrazionalità od illogicità: elementi che, nel caso di specie, attesa la significativa gravità della condotta contestata, non si riscontrano.

Sotto altro profilo, va rilevato che il ricorrente ha lamentato l’indeterminatezza del decreto impugnato nella parte in cui, con riferimento agli stadi diversi da quello denominato “Olimpico”, estende in modo generico il divieto di accesso a tutti luoghi interessati alla sosta, transito e trasporto di coloro che partecipano o assistono a manifestazioni calcistiche”.

Al riguardo va ricordato che l'articolo 6, comma 1, legge 401/'89 prescrive al Questore, nel disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive, di indicare specificamente sia le competizioni agonistiche che i luoghi (diversi dagli stadi di calcio e coincidenti con quelli interessati alla sosta, al transito ed al trasporto di persone che partecipano od assistono alle competizioni) ai quali si estende il divieto. La ragione della previsione normativa, la quale richiede un'indicazione specifica delle manifestazioni sportive e dei luoghi cui il divieto deve applicarsi, è da ricondursi ad un'esigenza di razionalità del divieto e pertanto di esigibilità del rispetto del comando il quale, ove non chiaramente e specificamente enunciato, perde tale qualitas rimanendo, di fatto e di diritto, sfornito di efficacia precettiva rendendo, di conseguenza, inapplicabili le misure restrittive previste, per la sua violazione, dal primo periodo dell’art.6 comma 6 della medesima legge n.401 del 1989 (cfr., al riguardo, Trib. Pen. Napoli, 18.12.2006, n. 8653 e Trib. Pen. Roma II^, 15.12.2006 concernenti casi di assoluzione dovute alla mancata indicazione delle specificazioni ex lege imposte).

Nel caso di specie, il Questore ha specificamente indicato a quali competizioni agonistiche si riferiva il divieto di accesso nei relativi stadi ed impianti sportivi, specificando che si tratta degli incontri di calcio calendarizzati e pubblicizzati (sull’idoneità e specificità di tale prescrizione, ved. Cass. pen. n.11151/2008, n.9793/2006). Parimenti, ha puntualmente indicato, con riferimento alle competizioni tenute negli stadi della Capitale “Olimpico” e “Flaminio”, i luoghi cui il divieto di accesso deve intendersi esteso. Il provvedimento risulta, invece, impreciso con riguardo all’ulteriore e distinta limitazione relativa ai luoghi limitrofi agli altri impianti sportivi e agli altri stadi: limitazione che risulta sostanzialmente priva di ogni efficacia precettiva potendo essere difficilmente rispettata a causa del fatto che l’interessato non è in grado di conoscere in anticipo i luoghi, non indicati, ove transiteranno i tifosi avversari (cfr., al riguardo, Trib. Pen. Napoli, 18.12.2006, n. 8653 e Trib. Pen. Roma II^, 15.12.2006 concernenti casi di assoluzione dovute alla mancata indicazione delle specificazioni ex lege imposte).

Il provvedimento, quindi, in accoglimento della doglianza appena esaminata, va annullato entro i detti limiti.

Le spese di lite, attesa la parziale soccombenza, vanno compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nella sola parte in cui estende, con riferimento agli stadi diversi da quelli denominati Olimpico e Flaminio, il divieto a tutti luoghi interessati alla sosta, transito e trasporto di coloro che partecipano o assistono a manifestazioni calcistiche;

- dispone la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa;

- ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla competente Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Taglienti, Presidente FF

Stefania Santoleri, Consigliere

Roberto Proietti, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 03/11/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)