T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 11224/2018

Pubblicato il 20/11/2018

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale (…), proposto da:OMISSIS, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Masala, Raffaele Cardilli, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Masala in Giustizia, Pec Registri;

contro

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

OMISSIS non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della nota contrassegnata DG PQAI - PQAI 07 - Prot. Uscita N.0030638 del 24/04/2018, comunicata il 24 aprile 2018 con cui si nega alla ricorrente la contemporanea titolarità della patente di allenatore al galoppo e della licenza di gentleman driver al trotto, nonché del decreto 35451 del 14 maggio 2018 del direttore generale il Dipartimento delle politiche competitive, della qualità agroalimentare, ippiche e della pesca, Direzione generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell'ippica;

e di ogni atto comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2018 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 e 74 cod. proc. amm. in ordine alla regolarità ed alla completezza del contraddittorio e dell’istruttoria ai fini della decisione sul ricorso nel merito, previa conversione del rito in pubblica udienza con rinuncia delle parti ai relativi termini a difesa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente – titolare di licenza amatoriale di gentleman driver al trotto - espone di aver partecipato ad un corso, meglio specificato in atti, per la qualificazione professionale per la formazione di allenatore professionista al galoppo, conseguendo la relativa idoneità.

In data 3 aprile 2018 la ricorrente presentava domanda di rinnovo della licenza di gentleman driver al trotto e di concessione della patente al galoppo; ma l’Amministrazione, con nota del 24 aprile 2018 comunicata via mail, negava la possibilità di rilasciare entrambe le autorizzazioni, invitando la ricorrente ad optare per una sola tra le due.

Con nota PEC del 27 aprile 2018, la ricorrente, tramite il difensore, invitava la P.A a revocare il provvedimento negativo in via di autotutela, senza ottenere risposta. Invece, con decreto del 14 maggio 2018, il direttore generale modificava gli artt. 23 e 25 del regolamento delle corse al trotto.

Pertanto impugna, con l’odierno ricorso, entrambi i provvedimenti indicati dei quali lamenta (1) la “nullità e/o illegittimità della nota del 24 aprile DG PQAI – PQAI 07 - Prot. Uscita N.0030638 - Violazione e falsa applicazione dell’art. 23, 25 e 26 del regolamento del trotto vigenti al tempo della negata contemporanea concessione ; totale difetto di motivazione” (secondo la ricorrente, il provvedimento del 24 aprile 2018 sarebbe illegittimo per violazione degli artt. 23 e 26 del Regolamento trotto vigente a quella data; il rinvio all’art. 23 sarebbe erroneo ed ancor di più il rinvio all’art. 26 che riguarderebbe la figura dell’allenatore trotto, licenza non posseduta dalla ricorrente, mentre ciò che effettivamente avrebbe rilievo sarebbe solo la figura di allenatore galoppo; l’art. 25 del regolamento trotto limita espressamente la concessione della licenza alla sola dimostrazione della percezione di un reddito diverso da quello derivante dal mantenimento o allenamento o guida di cavalli al trotto; le discipline del trotto e del galoppo sarebbero completamente diverse e non riconducibili l’una all’altra; la motivazione dell’atto sarebbe dunque del tutto apparente; nel bando non sussistevano richiami o divieti di partecipazione a coloro che fossero titolari di licenza gentleman al trotto; a conferma di quanto sopra, il Direttore generale modificava l’art. 23 del regolamento trotto con provvedimento nr. 35451 del 14 maggio 2018 sostituendo in luogo dell’inciso “cavallo trottatore” la indicazione di “attività ippiche”, a dimostrazione che prima della modifica non tutte le attività ippiche erano ricomprese nel divieto, ma solo quelle relative al cavallo trottatore); (2) Sulla inapplicabilità alla ricorrente del decreto 35451 del 14 maggio 2018 del Direttore Generale; Violazione di legge; nullità ed o illegittimità del decreto 35451 del 14 maggio 2018 per contrasto con l’art. 41 costituzione ed art. 1 Dec. Legge 24 gennaio 2012 nr. 1 convertito in legge 24 marzo 2012 nr. 27; con l’art. 3 Dec. Legge 13 agosto 2011 nr. 138 convertito in legge 14 settembre 2011 nr. 148; eccesso di potere per aver esercitato l’attività di introdurre restrizioni ai sensi dell’art. 3 comma 9 D.L. 138 oltre il termine di mesi 4 stabilito dalla legge, illogicità manifesta (secondo la ricorrente, la modifica del regolamento operata il 14 maggio 2018 non potrebbe sorreggere il provvedimento antecedente, adottato il 24 aprile 2018; la modifica sarebbe irragionevole e priva di giustificazione, introducendo arbitrarie limitazioni dello svolgimento dell’attività professionale, contrapponendola a quella amatoriale o viceversa, in violazione dell’art. 41 della Costituzione, nonché della disciplina legislativa emanata in ordine alla liberalizzazione delle attività produttive variamente richiamate nel corpo del secondo motivo).

Si è costituito il Ministero intimato che resiste al ricorso, eccependone l’inammissibilità e l’infondatezza.

Secondo il Ministero, l’incompatibilità tra le attività della ricorrente che richiedeva la concessione di patente di allenatore professionista al galoppo ed il rinnovo della licenza di gentleman driver trotto avrebbe natura oggettiva, ancorchè non rilevabile al momento dell’iscrizione al corso per il conseguimento della prima, derivante – secondo principi di ragionevolezza – dalla impossibilità di essere nel medesimo contesto sia dilettante che professionista; principio comune a tutti i contesti sportivi. Chiarisce il Ministero che nella nota del 24 aprile 2018, sono state citate – a fondamento dell’impossibilità di mantenere entrambi i titoli - le disposizioni contenute nel Regolamento delle corse al trotto, e similmente in tutti i Regolamenti. Chiarisce l’Ufficio che il titolare di licenza di gentleman driver, essendo un dilettante, deve avvalersi, per l’allenamento dei cavalli, della collaborazione professionale di uno o più allenatori; le due licenze non sono quindi tra loro sovrapponibili in quanto, possono diventare allenatori solo “Coloro che…dimostrino di aver svolto attività di collaborazione professionale, continua e retribuita con uno o più allenatori per un periodo complessivo non inferiore a dieci anni….”; attività quest’ultima che è dunque in pieno contrasto con la figura dilettantistica (e, per questo, non retribuita), del gentleman così come risulta decritta dai vigenti regolamenti delle corse. Invano la ricorrente tenterebbe di dimostrare la possibile coesistenza dei due atti autorizzatori, avvalendosi di aspetti tecnici delle corse, evidenziando che essendo l’andatura del trotto completamente diversa da quella del galoppo, se il cavallo trottatore durante la corsa assume l’andatura del galoppo il cavallo viene squalificato; indicazioni consimili nulla aggiungerebbero se non ulteriori ragioni confermative delle tesi già evidenziate dal Ministero. Infatti, le innegabili differenze ontologiche sul piano tecnico delle corse non potrebbero giustificare la prevalenza sulla necessità di elaborare un comparto unico sotto il profilo amministrativo, nella sua organicità e nella sistematicità nella produzione di atti ampliativi con riferimento all’intera disciplina ippica. Precisa quindi che, in attesa dell’emanazione di un regolamento unico, sono stati mantenuti in vigore i quattro regolamenti corse ereditati dalla gestione ex ASSI, che le modifiche poi apportate si prefiggono soltanto di meglio armonizzare.

Non sarebbe ostativa al provvedimento impugnato la circostanza che nel bando non si prevedevano clausole di esclusione dei titolari di licenze dilettantistiche; tali clausole sarebbero state del resto sicuramente discriminatorie; l’incompatibilità tra le due figure è questione successiva all’abilitazione da risolversi con l’opzione tra i diversi titoli acquisibili. In relazione al secondo motivo di gravame, precisa la difesa del Ministero che quanto contenuto nel provvedimento impugnato non svolge una funzione costitutiva di nuove norme bensì si limita a ricollocare i testi normativi secondo un ordine più consono alle esigenze di organicità interna e di lettura della norma. Quindi il comma 2 dell’art. 25 è stato trasposto al punto 3 comma 1 dell’art.23.

La disposizione estrapolata, infatti, prevede che, ai fini dell’ottenimento della licenza, il gentlemen driver debba svolgere un’attività di lavoro estranea alle attività professionistiche ippiche. Tale concetto era presente anche nella norma precedente all’art. 25, secondo comma, nel quale si esplicitava che il gentleman driver doveva ”avere una fonte di reddito diversa da quella derivante dal mantenimento o allenamento o guida di cavalli trottatori e deve avvalersi della collaborazione professionale di un allenatore delegato per i propri cavalli”.

Nel nuovo testo si dà atto che la corretta applicazione evolutiva delle dizioni “cavalli trottatori” e “avvalersi della collaborazione professionale di un allenatore delegato per i propri cavalli” deve intendersi, come obbligo per i gentleman driver di avere “… fonti di reddito diverse da quelle derivanti dal mantenimento dei cavalli e non ‘svolgere’ attività professionistiche ippiche” come inserito al punto 3 dell’Art. 23.

Semplificando, l’attualizzazione della norma sta nel fatto che: 1. in un processo di unificazione organica del settore ippico non ha più alcun senso distinguere tra “cavalli trottatori” e “cavalli”; 2. l’affermare che il gentleman non può “svolgere attività professionistiche ippiche” equivale a dire che lo stesso è obbligato a far allenare i propri cavalli da un professionista qual è l’allenatore.

Si sofferma infine sulla non rincoducibilità delle attività delle professioni ippiche all’ambito di disciplina delle c.d. “liberalizzazioni”, come comproverebbe la disciplina organica specificamente dettata dal Dlgs n. 15/2016; in ogni caso, le disposizioni invocate dalla ricorrente risulterebbero pienamente rispettate, non essendo mai stati imposti limiti numerici o quantitativi, o limiti comunque irragionevoli; le limitazioni effettivamente imposte sarebbero pienamente rispondenti ad esigenze di interesse pubblico generale connesse alla tutela dell’attività ippica.

Nella camera di consiglio del 17 ottobre 2018, la causa, chiamata per l’esame della domanda cautelare, è stata trattenuta in decisione, previa conversione del rito in pubblica udienza con rinuncia delle parti ai relativi termini a difesa, per essere risolta nel merito ai sensi dell’art. 74 del c.p.a.

DIRITTO

Nell’odierno giudizio, parte ricorrente, titolare di licenza amatoriale di gentlemen driver per i cavalli da trotto ed idonea all’ottenimento della patente di allenatore professionista per i cavalli al galoppo, si duole dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati con i quali le è stato indicato di optare tra il mantenimento del primo titolo e la concessione del secondo; e, successivamente, è stato modificato il regolamento di riferimento in maniera che, secondo parte ricorrente, introdurrebbe ex post il principio della incompatibilità circa l’eventuale mantenimento di entrambe le licenze in capo alla stessa persona.

Rileva il Collegio che le doglianze rivolte alla contestazione della nota sono infondate e che la ricorrente non ha interesse a contestare la legittimità della modifica regolamentare, successivamente intervenuta.

Sotto il primo profilo, la motivazione del provvedimento impugnato evidenzia che “l’art. 23 del Regolamento delle corse al Trotto prevede che il titolare di licenza di gentleman driver, essendo un dilettante, debba avvalersi per l’allenamento dei cavalli della collaborazione professionale di uno o più allenatori” traendone, in maniera non illogica, la conseguenza della “incompatibilità tra le due attività, la prima di tipo sportivo dilettantistico e la seconda di tipo sportivo professionistico”. Precisa ancora il provvedimento impugnato che “La non sovrapponibilità delle due licenze è ribadita anche dall’art. 26, comma 3, del Regolamento sopra citato il quale dispone che possono diventare allenatori: “Coloro che in possesso del titolo di scuola media inferiore dimostrino di aver svolto attività di collaborazione professionale, continua e retribuita con uno o più allenatori per un periodo complessivo non inferiore a dieci anni, presentando documentazione rilasciata dai competenti organi.”. Attività in contrasto con la figura amatoriale e non retribuita del gentleman decritta dalle vigenti disposizioni in materia.”

La tesi della ricorrente si fonda sulla circostanza che il contemporaneo possesso di un titolo amatoriale (gentlemen driver) ed uno da professionista (allenatore galoppo) sia possibile in quanto diverse le regolamentazioni delle relative discipline, non assimilabili tra loro in ragione della diversità di svolgimento delle attività di trotto e galoppo sulle quali si sofferma.

Si tratta di una impostazione che, così come dedotti ed articolati i relativi argomenti di censura, presta il fianco in senso critico alla circostanza – debitamente evidenziata dalla difesa del Ministero – che entrambe le discipline sono caratterizzate dall’essere ricomprese entro il settore dell’Ippica che è da considerarsi unitariamente, sotto il profilo delle esigenze di tutela delle relative attività.

La tesi della parte ricorrente secondo la quale, non essendo vietato esplicitamente al momento del conseguimento del titolo professionista, è possibile il cumulo con il titolo amatoriale in due specialità diverse, trova quindi un limite non superabile nella circostanza che le due discipline, pur essendo com’è ovvio connotate da requisiti di tipo sportivo (ma che incidono sulle modalità di tenuta, selezione ed allevamento delle razze equine) rientrano nello stesso ordinamento che in maniera complessiva (e quindi senza che le norme primarie contemplino distinzioni tipologiche basate su diverse finalità di tutela tra il trotto ed il galoppo) lo Stato ha riservato tra le proprie funzioni amministrative in via diretta (cfr. TAR Lazio, IIter, 12 giugno 2017, nr. 06907).

Le circostanze valorizzate dalla difesa della parte ricorrente (ovvero che l’esplicito divieto di cumulo anche inter categoria delle licenze amatoriale e professionali è intervenuto dopo il provvedimento individuale impugnato e che il bando al quale la ricorrente ha preso parte non prevedeva tale incompatibilità) non giovano quindi all’accoglimento del gravame, poiché la questione della compatibilità delle due licenze attiene ad una fase successiva al conseguimento del titolo (anche se, sotto il profilo di una efficace e completa comunicazione agli utenti, sarebbe stata opportuna la precisazione di tali condizioni al momento del bando, così da orientare in maniera informata e responsabile anche la scelta di prendere parte o meno alle relative attività di formazione e selezione che impegnano risorse dei candidati; circostanza questa che deve valutarsi ai fini delle spese di lite della presente controversia).

Infine, nei limiti dell’odierno giudizio, trattandosi – quello sin qui esaminato - di un principio immanente alla più complessiva disciplina delle attività sportive nell’ambito dell’ippica, non vengono in rilievo le violazioni dei principi di liberalizzazione delle attività economiche, così come censurato dalla parte ricorrente, in quanto detto principio non integra limitazioni di tipo quantitativo o numerico.

Il ricorso è quindi infondato e come tale va respinto, con giuste ragioni per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2018 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Fabio Mattei, Consigliere

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore