T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 5200/2019

Pubblicato il 24/04/2019

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale (…), proposto da: Ippodromo OMISSIS, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Ugo Franceschetti, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, via di Villa Sacchetti, 11;

contro

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, in persona del Ministro, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

OMISSIS S.p.A. non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del diniego di accesso ai documenti amministrativi del Direttore Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell'ippica del MIPAAF, prot. n. 57117 del 2.8.2018;

NONCHE', PER L'ACCERTAMENTO E LA DECLARATORIA:

del diritto di accesso e l'emanazione dell'ordine di esibizione dei documenti ex art. 116, comma 4, c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2019 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Ricorre la “Ippodromo OMISSIS che gestisce l’attività ippica dell’Ippodromo di OMISSIS , unico ippodromo della OMISSIS, per ottenere l’accesso agli atti di cui all’istanza richiamata in epigrafe.

Dopo aver rammentato che, negli ultimi anni, la società ha incardinato presso questo Tribunale un articolato contenzioso nei confronti del Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (RR.GG. 8719/2014, 5594/2016 e 4299/2015) da ultimo contestando i criteri generali dettati dal Ministero per la predisposizione del calendario delle corse, riferisce di aver presentato istanza di accesso il 16.7.2018 per ottenere il rilascio della "documentazione prodromica e funzionale alla predisposizione del calendario nazionale delle corse per l’anno 2018 inclusa quella prodromica e funzionale all’assegnazione dei Grandi premi, inclusi eventuali schemi di calcolo e algoritmi applicati per determinare le giornate di corse da assegnare o per rimodulare quelle già assegnate a ciascun ippodromo”. Nella istanza richiedeva altresì di avere accesso alla documentazione relativa altri Ippodromi della categoria Commerciale e “utilizzata/valutata dal Ministero nell’assegnazione delle giornate di corse e dei Grandi premi, nonché ogni altro atto/circolare/nota interna esplicativa del Decreto n. 30475/2018 ed utilizzata dagli uffici nella predisposizione del Calendario delle corse".

Precisa, a sostegno della richiesta, che con decreto del Direttore Generale n. 30475 del 23.4.2018, il MIPAAF approvava i criteri generali per la predisposizione del calendario delle corse per il periodo da maggio a dicembre 2018; questi ultimi, a causa della loro astrattezza, non consentirebbero alle Società di corse di comprendere, nemmeno a posteriori, la ratio seguita dal Ministero stesso nell’elaborazione del calendario nazionale delle corse; la ricorrente, peraltro, nel corso del 2018, si è vista ridurre in modo significativo il numero di giornate di corse da disputare rispetto a quelle corse durante l’anno 2017 (da 35 a 26).

Da qui, l’interesse a conoscere la documentazione sulla cui base il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ha stabilito il numero di giornate di corse da assegnare a ciascun ippodromo nell’anno 2018, anche al fine di verificare che non ci siano state ingiustificate disparità di trattamento, ancor più illegittime in presenza di sovvenzioni pubbliche ex art. 12, L.241/1990 (tali qualificandosi l’erogazione di premi, provvidenze e comunque risorse in forza della programmazione delle giornate di calendario).

Il MIPAAF, con comunicazione prot. n. 57117 del 2.8.2018 del Direttore Generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica, negava l’accesso, ritenendo che "gli atti prodromici all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione non sono ostensibili".

Avverso il diniego di accesso, la ricorrente ha quindi proposto l’odierno gravame, con il quale sostiene, secondo quanto articolatamente dedotto, che gli atti richiesti non avrebbero natura di provvedimenti generali sottratti all’accesso.

Costituitasi, resiste al ricorso l’Avvocatura di Stato per il Ministero intimato che deposita una relazione del Dipartimento delle politiche competitive, della qualità agroalimentare, ippiche e della pesca, Direzione generale per la promozione della qualità agroalimentare e dell’ippica.

La Direzione generale sostiene che la natura degli atti la cui ostensione si richiede, aventi carattere di generalità, osterebbe all’accoglimento della istanza di accesso anche considerando il gran numero di soggetti coinvolti (proprietari, allenatori, allevatori, fantini, scommettitori) ed i 42 ippodromi riconosciuti che, in caso di eventuali modifiche del calendario, potrebbero subire effetti pregiudizievoli sotto diversi profili; richiama TAR Lazio, II ter, nr. 140/2017, per confermare che il calendario nazionale delle corse, quale atto a contenuto generale, costituisce esercizio di potestà discrezionale ed è esente dall’obbligo di motivazione, così che non sarebbe predicabile una partecipazione procedimentale (preclusa dall’art. 13 della l. 241/90); ne deriverebbe altresì l’esclusione dal diritto di accesso per esegesi sistematica degli artt. 7, 10 bis e 13 della l. 241/90.

La ricorrente insiste per l’accoglimento con propria memoria, nella quale approfondisce il tema della natura del “calendario corse”, dopo avere precisato di mantenere interesse alla decisione

Secondo la ricorrente, sarebbe errato l’assunto del Ministero per cui il Calendario delle corse sarebbe un atto amministrativo generale e, in quanto tale, ai sensi dell’art. 24, comma 1, lett. c), L. 241/1990, sarebbero sottratti all’accesso i documenti funzionali alla predisposizione del medesimo.

La sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 27 gennaio 2012, n. 377 avente ad oggetto la richiesta di annullamento del Calendario delle corse ippico, richiamata dal Ministero, non sarebbe pertinente in quanto, riferita ad una fattispecie del 2005, non terrebbe conto dell’intensa opera di riorganizzazione del settore che il Ministero, dopo aver conseguito l’attribuzione delle competenze in materia nel 2012, ha avviato, con un progressivo quanto consistente taglio negli stanziamenti, prima, e nelle giornate di corse, poi, con particolare riferimento, nel 2016, al Decreto del Sottosegretario di Stato per le politiche agricole alimentari e forestali, n. 681, che ha introdotto il c.d. Ruolo degli Ippodromi, ossia un sistema che prevedeva la classificazione degli Ippodromi in 4 categorie distinte, al quale ha strettamente ancorato sia la determinazione delle sovvenzioni che la determinazione delle giornate di corse da assegnare a ciascun ippodromo.

Evidenzia che nel nuovo sistema il calendario è determinato mensilmente, talvolta con decreto dirigenziale, ed una volta approvato, con successivi provvedimenti dirigenziali, può subire modifiche/adeguamenti (anche su richiesta degli stessi Ippodromi) mediante la cancellazione, anticipazione e/o posticipazione delle giornate di corse di taluni ippodromi.

Ciò costituirebbe argomento ostativo a considerare il calendario come atto unitario a contenuto generale, perché in tal caso, una volta approvato non potrebbe essere modificato, specie su richiesta dei singoli ippodromi (in quanto una modifica nella programmazione delle corse, stando alle tesi dell’Amministrazione, andrebbe a stravolgere quell’"equilibrio reciproco" che il MIPAAF adduce a fondamento della natura generale ed inscindibile dell’atto, con ovvie conseguenze pregiudizievoli per gli altri ippodromi).

Secondo la ricorrente, pertanto, il calendario, così come strutturato per l’anno 2018, è certamente e inequivocabilmente un atto amministrativo c.d. plurimo, formalmente unico ma scindibile in tanti provvedimenti quanti sono i destinatari (ovvero i singoli ippodromi); i singoli atti sarebbero fra loro indipendenti e l’annullamento di uno di essi non travolgerebbe anche gli altri, tanto che molti degli Ippodromi che, con decreto direttoriale n. 6949 del 31.1.2018, erano stati inizialmente dichiarati decaduti in quanto privi dei requisiti minimi previsti per essere classificati sono stati successivamente riammessi alla programmazione ed alla sovvenzione con Decreto direttoriale n. 28635 del 17.4.2018, senza modifiche per le previsioni attinenti gli altri ippodromi.

In assoluto subordine, il calendario non potrebbe essere considerato un atto generale, ma tutt’al più un atto amministrativo c.d. collettivo in quanto ha "i) effetti plurisoggettivi, con destinatari determinati o determinabili al momento della loro adozione; ii) un contenuto non astratto, suscettibile di applicazione una sola volta nell’ambito temporale di efficacia dell’atto [n.d.r. per esempio, il calendario per il mese di marzo 2018, non potrà mai essere applicato per mesi o anni successivi: ne discende la sua evidente efficacia temporale limitata]" (Consiglio di Stato, sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5511).

Precisa che l’Ippodromo OMISSIS è direttamente inciso dalla programmazione ministeriale delle corse, giacché una "cattiva" programmazione finirebbe per incidere sul grado di attrattività di un ippodromo e, conseguentemente, sulla sua imprenditorialità (secondo i criteri approvati dallo stesso Ministero e comunque rammenta che le Società di corse sono solo in parte sovvenzionate dal Ministero); il calendario è un atto indirizzato a soli 42 Ippodromi ed, in particolare, l’oggetto dell’accesso è teso a verificare la posizione dei soli 14 ippodromi che, per la disciplina "Trotto", sono collocati in categoria "commerciale", e non alla generalità dei consociati o a centinaia, migliaia destinatari.

Poiché dalla programmazione delle corse dipendono le sorti di una società di corse, sarebbe priva di pregio la tesi per cui la richiesta della ricorrente "sia tesa ad un controllo generalizzato sugli atti della P.A.": come precisato nell’istanza e, altresì, nel ricorso introduttivo, la richiesta della ricorrente era funzionale ad ottenere chiarimenti sulle modalità di assegnazione di giornate di corsa, considerato che, da un lato, il Decreto n. 681/2016 ha previsto di "ripartire le risorse disponibili e le giornate di corse tra le classi di ippodromi e tra ippodromi della stessa classe in base a criteri di progressività, sostenibilità e di valutazione del tessuto ippico attivo nei diversi ippodromi"; dall’altro lato, il Ministero ha introdotto dei principi generali e dei criteri che, per la loro astrattezza, non sono in grado di far comprendere la ratio seguita nella distribuzione delle giornate di corse tra ippodromi appartenenti alla stessa categoria del ruolo.

In ogni caso, precisa che non tutta la documentazione richiesta attiene alla formulazione del calendario: è stata richiesta anche quella inerente agli ippodromi della sola categoria di appartenenza della ricorrente (categoria "Commerciale") valutata nell’assegnazione delle giornate di corse.

Quest’ultima documentazione dovrebbe essere resa disponibile alle Società di corse, non riguardando "attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione" ma, più genericamente atti detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.

Insiste, dunque, per l’accoglimento del gravame.

Nella camera di consiglio del 19 marzo 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Nell’odierno giudizio, le parti controvertono in ordine all’accessibilità del “calendario corse” che l’Amministrazione predispone annualmente per la disciplina dello svolgimento delle manifestazioni ippiche nei diversi ippodromi nazionali e nell’esercizio delle proprie responsabilità di governo della materia, che, com’è noto, è attribuita alla diretta gestione del MIPAAF.

Secondo l’Amministrazione, osterebbe all’accesso la natura di atto generale di pianificazione del calendario e la sussistenza di una molteplicità di soggetti destinatari di tale programmazione (che dovrebbero intervenire nel procedimento di accesso, in quanto potenziali controinteressati sostanziali, con conseguente appesantimento delle attività amministrative fino a determinarne un blocco operativo).

Afferma invece la difesa della ricorrente che il calendario corse avrebbe natura di atto collettivo oppure, in subordine, di atto plurimo, in ogni caso non di atto generale, specie avendo riguardo alla circostanza che i destinatari sono puntualmente individuati (43 ippodromi), sulla base di esso sono ripartite le risorse pubbliche tra gli ippodromi, e che trova applicazione per il solo anno corrente.

Non sussisterebbero dunque impedimenti al pieno accesso agli atti richiesti dalla ricorrente, con istanza, peraltro, perimetrata ai soli profili di interesse (ippodromi classificati come “commerciali” e per le corse di trotto).

Quanto dedotto dalla difesa di parte ricorrente trova la piena condivisione del Collegio.

Nel sistema ordinamentale che regola attualmente la disciplina delle attività degli ippodromi, come puntualmente ricostruita dalla stessa parte ricorrente, non v’è dubbio che il Calendario delle corse costituisca espressione di un peculiare potere di programmazione a contenuto discrezionale; tuttavia, essendo rivolto a specifici destinatari previamente ed individualmente individuati (ovvero gli ippodromi, essendo il personale ampiamente descritto dalle difese del Ministero, ovvero fantini, scommettitori e così via, dipendente dalla gestione dei primi e quindi titolare di un interesse solo mediato) ed essendo circoscritto nel tempo, non può essere sussunto sotto l’egida degli “atti generali” di cui all’art. 24 della l. 241/90.

Non è peraltro dimostrato, nell’odierno giudizio, che le determinazioni del calendario siano avvinte tra loro da un vincolo tale da implicare quelle inscindibili connessioni che renderebbe l’atto a contenuto unitario; come se la distribuzione delle giornate di corsa tra gli ippodromi fosse la risultante di un “plafond” predeterminato sulla base di fattori esogeni ed esterni rispetto alla disponibilità del programmatore (così che l’aumento di giornate per un ippodromo comporti necessariamente la corrispondente riduzione per altri). Anche se, ovviamente, la programmazione risente delle risorse disponibili (come ad esempio dei proventi della raccolta delle scommesse), attesa la natura meramente previsionale dei relativi importi stimati (ancorchè su basi oggettive di tipo statistico, costituito dal trend dei periodi precedenti), deve ritenersi prevalente la natura di atto collettivo, avente natura provvedimentale puntuale, in ragione della sua modificabilità parziale o individuale anche in corso d’anno, così come puntualmente dedotto dalla difesa della ricorrente.

In questi termini, deve affermarsi che, ai fini dell’esercizio del diritto di accesso agli atti, il calendario è pienamente accessibile anche quanto agli atti preparatori ed istruttori, come richiesto dalla parte ricorrente.

Il richiamo variamente articolato nella relazione del Ministero ai limiti del “sindacato debole” che incontrerebbe l’impugnazione del calendario in giudizio obbliga, infine, il Collegio a precisare che tale ordine di limitazioni (frutto di una elaborazione culturale e giurisprudenziale che, non lo si deve trascurare, è priva di un esplicito riconoscimento normativo) si radica nell’esigenza di rispettare le corrette fasi deliberanti dell’esercizio del potere di cui l’Amministrazione è titolare, potere che non spetta al giudice esercitare a sua volta; ma non può essere dilatato al fine precostituire spazi di insindacabilità nei quali impedire ogni forma di tutela.

Ne deriva che, ai fini dell’accesso agli atti, i limiti previsti dall’art. 24 della l. 241/90 sono di stretta interpretazione, da applicarsi secondo un criterio di rigore, al fine di prevenire solo richieste di tipo latamente ispettivo o volte al controllo generalizzato, al novero delle quali non è certamente iscrivibile quella della odierna ricorrente.

Trova conferma, quindi, nell’odierna fattispecie quanto elaborato nella giurisprudenza, laddove si afferma che “la disciplina dell'accesso agli atti amministrativi non condiziona l'esercizio del relativo diritto alla titolarità di una posizione giuridica tutelata in modo pieno, essendo sufficiente il collegamento con una situazione giuridicamente riconosciuta anche in misura attenuata, sicché la legittimazione all'accesso va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti e/o documenti oggetto dell'accesso abbiano cagionato o siano idonei a cagionare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l'autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita, rispetto alla situazione legittimante all'impugnativa dell'atto” (Cons. Stato, Sez. III, n. 696/2016).

Il ricorso è da accogliersi, con obbligo per l’Amministrazione di provvedere in ordine all’accesso agli atti come richiesto dalla parte ricorrente, previa comunicazione agli ippodromi controinteressati e valutazione di eventuali motivi ostativi da parte loro, entro un termine che stimasi congruo fissare in giorni trenta dalla comunicazione della presente sentenza o sua notifica presso la sede dell’Autorità, se anteriore, con la corresponsione da parte della ricorrente dei costi di copia e riproduzione ove previsti.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, ordina all’Amministrazione resistente di provvedere sulla istanza di accesso della ricorrente ai documenti richiesti come da parte motiva, entro i termini e con le modalità di cui pure in parte motiva.

Condanna il Ministero resistente alle spese di lite che liquida in euro 2.000,00 oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2019 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Michelangelo Francavilla, Consigliere

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore