T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 6360/2017

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale (…), proposto dal signor OMISSIS, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Mattii, con domicilio eletto presso lo studio avv. Domenico Pavoni in Roma, via Riboty 28;

contro

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento, previa sospensiva,

della decisione della Commissione di disciplina di prima istanza del Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali n. 148/15 depositata il 27.11.2015 che ha condannato il ricorrente alla sospensione dalla qualifica di allenatore e guidatore per 4 mesi e alla multa di euro 1.000,00 in relazione alla positività all' acido salicilico del prelievo sul cavallo “OMISSIS” il 28.4.2014 all' ippodromo di OMISSIS nonché degli atti presupposti e connessi nonché per il risarcimento danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;

Vista l’ordinanza n.904/2016 con cui è stata respinta la suindicata domanda cautelare;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2016 il Cons.Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori presenti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il signor OMISSIS ha proposto ricorso avverso la decisione della Commissione di disciplina di prima istanza del MIPAAF indicata in epigrafe e riferisce che è stato emesso l'atto di incolpazione con condanna del medesimo alla sospensione dalla qualifica di allenatore e guidatore relativamente alla asserita positività all' acido salicilico riscontrata in data 28.4.2014 all' Ippodromo di OMISSIS nel prelievo sul cavallo “OMISSIS”, allenato dal medesimo.

Lamenta che tale positività sarebbe stata riscontrata in occasione di una unica analisi effettuata sul predetto prelievo, senza la comunicazione di ciò all' interessato, ma con la pubblicazione sul sito dell' Ente come riferito nella decisione.

Riferisce che a seguito dell'atto di incolpazione, notificato unitamente all' avviso di trattazione con raccomandata in data 26.8.2015, non ha opposto difesa in Commissione di disciplina per la sua indisponibilità economica.

Allega al ricorso i seguenti motivi di impugnazione: 1) illegittimità della decisione impugnata perché l'accertata positività in seguito alle prime analisi, sulla base della quale sarebbe stato emesso l'atto presupposto di incolpazione ed avviato il procedimento disciplinare, non sarebbe stata comunicata personalmente al ricorrente a mezzo Pec o e-mail, ma pubblicata sul sito dell' Ente. Censura il ricorrente la illegittimità dell' art. 3 del Regolamento corse al trotto, quale atto presupposto, che prevede l' onere dell' operatore di comunicare la Pec o email e in mancanza di tale comunicazione " la pubblicazione sul sito dell' Amministrazione vale come notifica a tutti gli effetti". Sulla base di tale norma regolamentare il risultato delle prime analisi sarebbe stato pubblicato (notificato) sul sito, con prosecuzione del procedimento, udienza di trattazione e conseguente condanna, ciò in contrasto con la norma primaria del codice dell'Amministrazione digitale che facoltizza tale tipo di comunicazione tra Pa e cittadini. Pertanto avrebbe dovuto ricevere la comunicazione della positività per mezzo del servizio postale, invece la pubblicazione solo sul sito avrebbe impedito al ricorrente di poter esercitare nel termine perentorio di 10 gg. il diritto di richiedere le II analisi, con derivante lesione del suo interesse e chiede pertanto la disapplicazione della norma regolamentare.

2) Illegittimità dell'art. 1 del Regolamento Corse del Trotto, quale atto presupposto (“il presente Regolamento stabilisce le norme che disciplinano le corse al trotto in Italia. Ha carattere vincolante e si presume conosciuto da tutti i soggetti persone fisiche o giuridiche che operano nel settore. Essi sono tenuti alla scrupolosa osservanza delle sue norme e dei provvedimenti adottati dall' ente…”) per contrasto con il Codice dell' amministrazione digitale.

3) Illegittimità del provvedimento adottato dalla Commissione di disciplina di prima istanza per la violazione del regolamento controllo sostanze proibite approvato con DM n.797 del 2002 (il quale stabilisce che le seconde analisi vanno disposte d' ufficio), da ritenere tuttora vigente e non modificato per effetto della deliberazione n.37 del 22.5.2012. Il nuovo Regolamento R.C.S.P., come modificato ad opera della predetta deliberazione n. 37/2012 quale atto presupposto sarebbe illegittimo, in quanto deliberato da parte di organo incompetente (dal Commissario Governativo dell' Assi - soppressa il 7.8.2012- e non dal Ministro, atteso il subentro del Mipaaf all' Assi).

4) Illegittimità della decisione della Commissione di disciplina di prima istanza per eccesso di potere per mancanza della motivazione del dato chimico quantitativo del risultato delle prime analisi, effettuato senza contraddittorio, come dimostrato anche dalla relazione del consulente tecnico di parte allegata, con richiesta quindi di disporre CTU al riguardo.

5) Illegittimità per eccesso di potere perché la sanzione inflitta sarebbe eccessiva e non commisurata alla reale efficacia nociva della sostanza rinvenuta nel cavallo il giorno della corsa, come argomentato anche nella perizia di parte (acido salicilico contenuto in molte specialità farmaceutiche per l' uso nel cavallo sportivo, possibilità di assunzione con la normale alimentazione attraverso l' erba medica).

Conclude con la richiesta di annullamento dell'atto impugnato previa sospensione dell' efficacia dello stesso.

Con successiva memoria parte ricorrente ha ulteriormente argomentato sulle proprie posizioni difensive insistendo per l'accoglimento del ricorso.

Si è costituito in giudizio il Ministero intimato per resistere al ricorso opponendosi all' accoglimento dello stesso con articolate controdeduzioni sulla infondatezza del gravame.

Con ordinanza n. 1268 del 2016 la domanda cautelare è stata respinta.

Alla udienza del 21 novembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione riservata e sciolta definitivamente la riserva alla udienza del 21 febbraio 2017, è passata in decisione.

2. Viene in decisione la controversia sottoposta all' esame del Collegio dal signor OMISSIS riguardo la impugnazione della decisione della Commissione di Disciplina di prima istanza del Mipaaf n. 148/15 che ha inflitto al medesimo la sospensione dalla qualifica di allenatore e guidatore per 4 mesi e alla multa di euro 1.000,00, " in quanto in violazione degli arti.2 e 11 del Regolamento per il controllo delle sostanze proibite ( Antidoping)....il cavallo OMISSIS da lui allenato è stato trovato positivo alla sostanza "Acido salicilico" in occasione della corsa disputata il 28.04.2014 all' ippodromo di OMISSIS ".

2.1. Con il primo e secondo motivo il ricorrente censura la illegittimità della decisione impugnata per la mancata comunicazione, a mezzo Pec o e-mail all' interessato, della positività riscontrata sul prelievo del cavallo, sulla base della quale sarebbe stato emesso l' atto di incolpazione ed avviato il procedimento disciplinare, essendosi l' Amministrazione limitata alla pubblicazione sul proprio sito web di tale positività all' acido salicilico accertata sul prelievo relativo al cavallo; la mancata comunicazione personale avrebbe determinato la decadenza dal termine per la richiesta delle seconde analisi.

Al riguardo si osserva preliminarmente che parte ricorrente ha dichiarato di non aver opposto difesa in primo grado per la indisponibilità economica e appare contraddittoria la dedotta lesione del diritto di difesa per non aver potuto chiedere l' effettuazione delle seconde analisi (a carico dello stesso), atteso che l' eventuale vizio del procedimento nella fase precedente quella della incolpazione avrebbe dovuto essere contestato nell'ambito del giudizio disciplinare, al quale volontariamente parte ricorrente non ha partecipato per la dichiarata indisponibilità, con evidente contraddizione, senza che possano profilarsi profili di irregolarità da addebitare all’Amministrazione.

Con riferimento all’ulteriore profilo di illegittimità dell' art. 3 del Regolamento corse al trotto, va innanzitutto rilevato che la difesa dell' Amministrazione riferisce che parte ricorrente non ha comunicato la propria e- mail ne' il proprio indirizzo Pec (circostanza non contestata dal ricorrente), come stabilito da tale norma che prescrive gli "Obblighi di comunicazione" per i soggetti sottoposti al predetto Regolamento autorizzati allo svolgimento di una attività nel settore, come anche il ricorrente (recapiti da indicare nella istanza di autorizzazione allo svolgimento dell' attività da comunicare all' Ente).

La norma stabilisce che " nel caso in cui l' indirizzo Pec, l' indirizzo e-mail e le eventuali successive variazioni degli stessi non vengano comunicate la pubblicazione sul sito dell' Amministrazione vale come notifica a tutti gli effetti" e pertanto, in assenza di comunicazione dei recapiti da parte del ricorrente, l' adempimento dell' Amministrazione della pubblicazione sul sito in data 25.9.2014 del risultato delle prime analisi effettuate sul cavallo risulta conforme alla norma regolamentare e idoneo a rendere nota la conoscenza al ricorrente interessato, quale notifica, dei fatti avvenuti consentendogli l' esercizio della facoltà di chiedere le seconde analisi nel termine consentito di 10 giorni previsto dall' art. 10, comma 5 del R.C.S.P. (richiesta che per l’ammissione del ricorrente non è stata effettuata per motivi personali economici).

Parte ricorrente sostiene che l'art. 3 del Regolamento citato sarebbe in contrasto con il codice dell' Amministrazione digitale (art. 3 bis) perché non sussisterebbe nell'ordinamento alcun obbligo per il cittadino di comunicare il proprio indirizzo Pec o e- mail all' Amministrazione e invece sarebbe configurabile un diritto a ricevere eventuali comunicazioni "per posta" .

Al riguardo va rilevato che l'art. 3 bis del C.a.d. è una norma di carattere generale concernente le comunicazioni tra P.A. e cittadini, che prevede la suddetta facoltà di questi ultimi per facilitare tali comunicazioni, ma non stabilisce, come ex adverso sostenuto, alcun obbligo per l' Amministrazione di inviare le comunicazioni per “posta”, tramite il servizio postale (ne' alcun diritto del cittadino di ricevere comunicazioni esclusivamente per il tramite di tale servizio). In relazione a ciò va evidenziato che nei rapporti c.d. professionali l’interessato (professionista e operatore del settore specifico) è soggetto a prescritti obblighi comportamentali per la cui violazione sono previste anche sanzioni disciplinari: nella specie il ricorrente risulta esercitare attività di allenatore e guidatore di cavalli e quindi soggetto ai sensi dell' art. 5 del d.l. n.179 del 2012 agli obblighi di iscrizione (registro imprese, albo imprese artigiane, ecc.), con comunicazione di indirizzo Pec.

Pertanto l'art. 3 del R.C.T. ha un ambito di applicazione speciale in quanto indirizzato ai soggetti autorizzati allo svolgimento dell' attività del settore (sulla base di istanza degli stessi) e come tale concerne una regolamentazione specifica riguardo la obbligatorietà di comunicazione di recapiti rivolta a soggetti autorizzati e come tali tenuti al rispetto della disciplina regolamentare, senza che possano rinvenirsi i censurati vizi dell' atto impugnato dedotti con il secondo motivo, che quindi è infondato.

2.2. Parte ricorrente inoltre deduce con il terzo mezzo di impugnazione la illegittimità della decisione gravata in quanto l'Amministrazione avrebbe dovuto disporre le seconde analisi d' ufficio, come previsto dal R.C.S.P. approvato con DM n.797 del 2002, ancora vigente (e non come modificato dalla deliberazione n. 37 del 2012, adottata da organo incompetente). Al riguardo osserva il Collegio che tali censure non sono condivisibili alla luce della intervenuta normativa sul controllo delle sostanze proibite e degli organi competenti nelle fasi di soppressione dell' Assi e del trasferimento delle funzioni al Mipaaf e all'Agenzia delle dogane e monopoli.

Innanzitutto va rilevato che il DM n. 797 del 2002 che ha approvato il R.C.S.P., che prevedeva all' art. 10, comma 2 in caso di non negatività alle prime analisi la effettuazione di seconde analisi del relativo campione, da effettuare presso un laboratorio designato dall' Unire (tra l' altro senza la previsione un obbligo ma consentendo alla Commissione scientifica la facoltà - e non obbligo - di richiedere le seconde analisi) è stato modificato e integrato dalla Deliberazione n. 37 del 22 maggio 2012 da parte del Commissario straordinario Assi, all' epoca competente nella fase anteriore alla soppressione dell' Ente, prevedendo tra l' altro l' accertamento della positività del cavallo in prime analisi e il conseguente allontanamento in via cautelare dello stesso per 30 giorni.

La soppressione dell' Assi e il trasferimento delle sue funzioni al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e all' Agenzia delle dogane e dei monopoli è stata disposta dall' art. 23 quater, comma 9 del d.l.n.95 del 2012, conv. dalla legge 7 agosto 2012, n.135.

Il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali con decreto 17 agosto 2012 ha delegato il dirigente (F.Ruffo Scaletta) "avvalendosi dell' attuale struttura dell' Assi, sino alla data di adozione dei suddetti decreti di ripartizione, allo svolgimento delle attività di ordinaria amministrazione già facenti capo all' Agenzia ....ivi comprese le operazioni di pagamento e riscossione a valere sui conti correnti già intestati alla medesima Agenzia e l' emanazione di tutte le disposizioni necessarie per il regolare funzionamento degli uffici" . Il Mipaaf nell'ambito nella nuova competenza in data 5 settembre 2012 (prot. n. 0016486) ha approvato la predetta Deliberazione commissariale n.37, autorizzando il Dirigente delegato a provvedere alla pubblicazione degli atti sul sito istituzionale "al fine di consentire l'entrata in vigore del Regolamento medesimo a far data dal trentesimo giorno successivo alla predetta pubblicazione ". La pubblicazione di quanto sopra sul sito, come documenta l'Amministrazione, è avvenuta in data 6 settembre 2012, con conseguente entrata in vigore del nuovo testo del Regolamento "a far data dal 6 ottobre 2012" e derivante applicazione della normativa ai prelievi effettuati sui cavalli a partire da tale data.

Con determinazione n. 216 del 7 novembre 2016 il Dirigente delegato "attesa l' esigenza di uniformare....le disposizioni contenute nei vigenti Regolamenti delle corse con riferimento agli articoli che dispongono gli 'Obblighi di comunicazione' con quanto stabilito dagli art.10 'Comunicazioni' e 11 'Provvedimenti disciplinari' del 'Regolamento per il controllo delle sostanze proibite" ha adottato le modifiche agli artt.10 e 11 del Regolamento per il controllo delle sostanze proibite, e l' Amministrazione in data 13 novembre 2016 ha provveduto alla pubblicazione sul sito del testo aggiornato del detto Regolamento.

Pertanto il Collegio ritiene che l’Amministrazione abbia fatto buon governo nel suo operato delle norme vigenti ratione temporis: il Regolamento in questione è stato adottato nel 2002 da organo competente (Unire/Assi). Le modifiche introdotte nel 2012 sono state apportate dal Commissario straordinario dell’Assi, organo competente in quanto titolare ex lege delle funzioni facenti capo all’Assi e trasmesse al Mipaaf per l' approvazione. Per l' intervenuta soppressione dell' Assi intervenuta nelle more con la legge n. 135 del 2012, tutti i rapporti giuridici riferibili a tale Ente sono stati assorbiti dal Mipaaf, il quale nella persona del Direttore generale, nell' ambito delle specifiche competenze ai sensi degli art. 4 e 16 del D.lgs. n.165 del 2001, ha approvato e fatto proprio il precedente operato. La pubblicazione sul sito informatico del Ministero è avvenuta correttamente ai sensi della Legge 18 giugno 2009, n. 69 che ha fissato, al comma 1 dell'art. 32, al 1° gennaio 2010 (poi prorogato al 1°gennaio 2011) la data in cui gli “obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati” e al comma 5 dello stesso che, a decorrere dalla stessa data, “le pubblicazioni effettuate in forma cartacea non hanno effetto di pubblicità legale”.

Ne consegue, che al momento del controllo antidoping e della successiva adozione del provvedimento di sospensione, era in vigore il Regolamento del 2012 nella stesura fatta propria dal Mipaaf e pubblicata dal Dirigente delegato dell’Amministrazione medesima nelle modalità di legge (cfr. da ultimo, questa sezione II ter, sentenza 1.3.2016, n. 2736).

Da ciò discende la infondatezza della censura di cui al terzo mezzo relativa alla illegittimità del R.C.S.P. per l' adozione da parte di organo incompetente.

2.3. Con gli ultimi due motivi (quarto e quinto mezzo) parte ricorrente, richiamando la perizia di parte, censura la illegittimità della decisione impugnata per l'erroneità del risultato quantitativo delle prime analisi, effettuate in unica soluzione e senza contraddittorio, con l'applicazione di una sanzione eccessiva e non commisurata alla reale efficacia nociva della sostanza rinvenuta.

Tali censure non sono condivisibili in quanto la Commissione sulla base del dato oggettivo del risultato delle analisi effettuate nella stessa data della corsa (8 aprile 2014) presso il Laboratorio Unirelab Srl, accreditato, e trasmesso in data 8.9.2014 alla stessa, ha applicato la sanzione all' incolpato (art. 11, comma 6 del R.C.S.P.), in virtù della qualifica rivestita e per non aver provato di aver posto in essere tutte le misure necessarie ed idonee ad evitare il fatto contestato (tra l’altro, va aggiunto che nelle corse in cui è previsto il prelievo, come nella specie, l’allenatore deve considerarsi avvisato e non necessita di una specifica convocazione).

Orbene risulta in atti che la positività alla sostanza vietata riscontrata nel campione biologico prelevato al cavallo è stata accertata dal predetto Laboratorio, accreditato da Accredia (Dipartimento per l' accreditamento dei Laboratori di prova e taratura), secondo la metodica e gli standard degli accreditamenti anche internazionale e quindi con certificazione assistita da presunzione di congruità e adeguatezza scientifica, qualificazione degli operatori e della strumentazione e conformità della valutazione.

La predetta sostanza riscontrata sul prelievo (acido salicilico) è indicata nell' elenco di cui all' Allegato 2 del Regolamento, che figura come nociva quando la sua concentrazione supera i 750 microgrammi per millilitro in urine (circostanza che non contrasta con l’elenco 2015 Equine Prohibited Substances List, allegato con perizia), non risultando allo stato applicabili alla disciplina sportiva in questione altre norme regolamentari come ex adverso sostenuto (Reg.Wada e legge n. 376/2000): nella specie la dichiarata positività è stata indicata pari a 932 microgrammi/ml, con effettuazione di analisi anche quantitativa, secondo gli standard di accreditamento, da cui si evince la correttezza della decisione dell'Amministrazione e della sua ragionevolezza e coerenza in relazione alla valutazione tecnica relativa alla positività riscontrata e alla efficacia nociva della sostanza sul cavallo.

Del resto le argomentazioni di parte ricorrente (che richiamano la perizia) sulla non correttezza del risultato tecnico non risultano suffragate da concrete e adeguate prove documentate dirette a censurare le tecniche utilizzate e le risultanze delle analisi di laboratorio per smentire e contrastare adeguatamente quanto tecnicamente accertato sulla base della disciplina di cui al Regolamento in materia, in mancanza anche di eventuali comprovate circostanze particolari riferite alla situazione di specie tali da documentare una specifica situazione esimente e contrastante a quanto effettivamente accertato, neanche evocate in sede di prima contestazione.

3.In definitiva, il ricorso è infondato e va respinto, con conseguente reiezione della domanda di risarcimento dei danni avanzata, tra l’altro genericamente formulata e in disparte la reiterata condotta illecita, tenuto conto che non è stata riscontrata l'illegittimità dell'atto dal quale il pregiudizio sarebbe derivato.

Per la particolarità della vicenda contenziosa si giustifica la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 21 novembre 2016 e 21 febbraio 2017 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore