T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 13073/2014

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale (…), proposto dall’Associazione OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, e dal sig. OMISSIS, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Carlo Rienzi e Gino Giuliano presso il cui studio in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73, sono elettivamente domiciliati,

contro

la Federazione Italiana Giuoco Calcio (F.I.G.C.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Medugno e Letizia Mazzarelli e con questi elettivamente domiciliata in Roma, Via Panama n. 58, presso lo studio dell’avv. Luigi Medugno, la Lega Nazionale Professionisti di serie A, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio,

la Lega Nazionale Professionisti di serie B, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio,

la Lega Italiana Calcio Professionistico (Lega Pro), in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio, nonché

nei confronti di

OMISSIS  s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio, OMISSIS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,

per l'annullamento

della nota della F.I.G.C. n. 5/2608 del 25 agosto 2014, con la quale stata rigettata l’istanza di accesso agli atti presentata a detta Federazione in merito alla richiesta di prendere visione ed estrarre copia dei documenti relativi all’adozione dei modelli organizzativi ex d.lgs. n. 231 del 2001 e per il conseguente ordine di esibizione degli atti richiesti, come specificato nell’istanza di accesso del 20 giugno 2014.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Federazione Italiana Giuoco Calcio (F.I.G.C.);

Viste le memorie prodotte dalle parti in causa costituite a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla camera di consiglio del 16 dicembre 2014 il Consigliere Giulia Ferrari; uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO

1. Con atto notificato in data 24 settembre 2014 e depositato il successivo 9 ottobre i ricorrenti, come in epigrafe indicati, hanno impugnato la nota della F.I.G.C. n. 5/2608 del 25 agosto 2014, con la quale è stata rigettata la loro istanza di prendere visione ed estrarre copia dei documenti relativi all’adozione dei modelli organizzativi ex d.lgs. n. 231 del 2001.

Parte ricorrente espone, in fatto, di agire in giudizio sia come Associazione, a tutela dei soggetti privati che gestiscono, tra l’altro, servizi sportivi, che come tifoso troppo spesso costretto ad assistere a partite poi risultate truccate senza affermazione di responsabilità penale a carico degli autori degli illeciti.

In data 20 giugno 2014 l’Associazione OMISSIS – Associazione di volontariato e senza scopo di lucro riconosciuta ai sensi della l. n. 266 del 1991 – ed il sig. OMISSIS, nella dichiarata qualità di tifoso, hanno inoltrato alla Figc, alla Lega Nazionale Professionisti di serie A, a quella di serie B e alla Lega Italiana Calcio Professionistico un’istanza di accesso volto ad ottenere copia: a) delle Linee guida emanate dalla Lega Nazionale Professionisti di Serie A per l’adozione del modello organizzativo, così come disposto nell’Assemblea della lega Nazionale Professionisti Serie A del 20 aprile 2012; b) delle Linee guida emanate dalla Lega calcio di Serie B per l’adozione del modello organizzativo; c) delle Linee guida emanate dalla Lega Italiana Calcio Professionistico per l’adozione del modello organizzativo; d) del modulo organizzativo ex 231 della F.I.G.C., adottato nella riunione del Consiglio Federale della Figc del 27 aprile 2012.

A tale istanza ha risposto la Federazione, negando l’accesso per una molteplicità di ragioni. Innanzitutto perché il modello organizzativo ex 231 non costituisce un documento da essa formato e detenuto in ragione della rilevanza pubblicistica di talune sue attribuzioni, ma nella veste di associazione riconosciuta dotata di personalità giuridica di diritto privato. In secondo luogo l’istanza di accesso sottintende la volontà di effettuare un controllo generalizzato, non consentito neanche alle Associazioni a tutela di utenti. La stessa F.I.G.C. si è poi dichiarata incompetente a rispondere in ordine al rilascio delle Linee guida, essendo queste elaborate dalle Leghe.

2. Avverso detto diniego parte ricorrente è insorta deducendone l’illegittimità, per essere la stessa titolare di un interesse concreto ed attuale all’ostensione documentale e soggiacendo il modello organizzativo ex 231 alla disciplina sull’accesso dettata dalla l. 7 agosto 1990, n. 241.

3. Si è costituita in giudizio la Federazione Italiana Giuoco Calcio (F.I.G.C.), che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.

4. La Lega Nazionale Professionisti di serie A non si è costituita in giudizio.

5. La Lega Nazionale Professionisti di serie B non si è costituita in giudizio.

6. La Lega Italiana Calcio Professionistico (Lega Pro) non si è costituita in giudizio.

7. Alla Camera di consiglio del 16 dicembre 2014 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Una preliminare precisazione appare necessaria al fine di circoscrivere la vicenda contenziosa.

In data 20 giugno 2014 l’Associazione OMISSIS e il sig. OMISSIS, nella dichiarata qualità di tifoso, hanno presentata un’istanza di accesso alla F.I.G.C., alla Lega Nazionale Professionisti di serie A, a quella di serie B e alla Lega Italiana Calcio Professionistico volta ad ottenere copia: a) delle Linee guida emanate dalla Lega Nazionale Professionisti di Serie A per l’adozione del Modello organizzativo, così come disposto nell’Assemblea della lega Nazionale Professionisti Serie A del 20 aprile 2012; b) delle Linee guida emanate dalla Lega calcio di Serie B per l’adozione del modello organizzativo; c) delle Linee guida emanate dalla Lega Italiana Calcio Professionistico per l’adozione del modello organizzativo; d) del modulo organizzativo ex 231 della F.I.G.C., adottato nella riunione del Consiglio Federale della stessa F.I.G.C. del 27 aprile 2012.

All’istanza ha risposto la predetta Federazione con la nota n. 5/2608 del 25 agosto 2014, il cui annullamento è il solo oggetto del ricorso in trattazione, non essendo stato impugnato anche il silenzio serbato dalle Leghe sull’istanza stessa. Ne consegue che l’esame di questo giudice dovrà essere circoscritto alla sola parte dell’istanza di accesso rivolta alla Federazione relativamente alla richiesta di rilascio del modulo organizzativo ex 231.

Non è sufficiente, per sostenere il contrario, l’accenno fatto, nell’epigrafe agli “atti richiesti” e, a conclusione dell’atto introduttivo del giudizio (pag. 13), all’esibizione “dei documenti come specificati nell’istanza”, non essendo per nulla censurato, nel corpo del ricorso, il silenzio diniego opposto dalle Leghe e dovendosi dunque riferire tali generiche formulazioni sempre agli atti richiesti (e negati) alla (dalla) F.I.G.C.. Nella memoria di replica depositata il 21 novembre 2014 parte ricorrente chiarisce che chiede anche le Linee guida emanate dalle tre Leghe, ma si tratta di scritto difensivo non notificato e che non può, quindi, ampliare il thema decidendum estendendolo al silenzio serbato da dette Leghe sull’istanza.

Da rilevare ancora, per sgombrare il campo dal dubbio insinuato dalla F.I.G.C. nella memoria depositata il 14 novembre 2014, che il modello richiesto da parte ricorrente è quello da essa adottato in ottemperanza alle disposizioni dettate dal d.lgs. n. 231 del 2001 e non quello di cui si dovranno dotare le società calcistiche in applicazione dell’art. 7, comma 5, dello Statuito federale. Fa propendere per tale conclusione la circostanza che sia espressamente individuato, come oggetto della richiesta, il modulo organizzativo ex 231 della F.I.G.C., adottato nella riunione del Consiglio Federale di essa F.I.G.C. del 27 aprile 2012 e che l’istanza di accesso sia rivolta alla Federazione e non anche alle società calcistiche.

2. Tutto ciò chiarito, il ricorso è infondato.

Come più volte affermato dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 25 giugno 2013 n. 3481; Sez. IV, 15 settembre 2010 n. 6899), la disciplina sull’accesso è volta a tutelare solo l’interesse alla conoscenza, e non l’interesse ad effettuare un controllo generico e generalizzato sull’attività dell’Amministrazione, allo scopo di verificare la possibilità di eventuali, future lesioni della sfera dei privati (Cons. St., Sez. IV, 5 ottobre 2001 n. 5291; Sez. VI, 11 maggio 2007 n. 2314).

Con la sentenza 20 febbraio 2008 n. 1559 questa Sezione ha indicato i limiti che le Associazioni dei consumatori incontrano nell’esercizio del diritto di accesso ai documenti, atteso che l’essere rappresentative degli interessi della collettività diffusa sull’intero territorio nazionale non dà loro diritto ad un controllo generalizzato dell’attività dell’Amministrazione.

La Sezione, richiamando una decisione sul punto del giudice di appello (Sez. VI, 10 febbraio 2006 n. 555), nell’occasione ha ribadito che la titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all’attività di un gestore del servizio ma solo degli atti, relativi a servizi rivolti ai consumatori, che incidono, in via diretta ed immediata, e non in via meramente ipotetica e riflessa, sui loro interessi.

Né tale potere generalizzato di accesso può farsi discendere dall’art. 140 del Codice dei consumatori, approvato con d.lgs. 6 settembre 2005 n. 206, giacché detta norma, nel regolamentare le modalità di tutela degli interessi collettivi, non contempla un generale potere di accesso a fini ispettivi, ma esplicitamente limita la tutela degli interessi collettivi (per la quale sono legittimate ad agire le associazioni) ad ipotesi specifiche, ed in particolare all’inibitoria giudiziale degli atti e comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti (sub lett. a), all’adozione di “misure idonee” a correggere ed eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate (sub lett. b) ed alla pubblicazione del provvedimento su quotidiani nazionali o locali (sub lett. c).

In conclusione, così come affermato anche da Cons. Stato, sez. VI, 21 gennaio 2013 n. 314, deve confermarsi l’orientamento secondo cui anche gli organismi iscritti nell’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative al livello nazionale ai sensi dell’art. 137, d.lgs. n. 206 del 2005, al fine di essere ammessi all’esercizio del diritto di accesso, devono esporre un interesse diretto, concreto ed attuale a sostegno della domanda di ostensione, non essendo sufficiente a tal fine la sola qualificazione soggettiva di associazioni di consumatori (Cons. St., Sez. VI, 24 gennaio 2012 n. 311; id., VI, 13 settembre 2010 n. 6576). Sotto tale aspetto perdura dunque la validità dell’orientamento secondo cui gli enti esponenziali degli interessi diffusi degli utenti di un servizio pubblico hanno diritto di accedere a documenti formati, utilizzati o detenuti dall’Amministrazione, purché connessi in modo qualificato con lo svolgimento dell'attività, nella parte in cui essi incidono in modo apprezzabile sul rapporto con l'utenza. La titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica, quindi un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all'attività dell’Amministrazione e non collegati alla prestazione dei servizi all'utenza.

Non è pertinente, in contrario, il richiamo operato da parte ricorrente alle pronunce dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 24 aprile 2012 e a quella della Corte di Cassazione, n. 17351 del 18 agosto 2011, come risulta anche da Cons. St., Sez. IV, 25 giugno 2013 n. 3481.

Quanto alla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 7 del 24 aprile 2012, è stato, anzi, escluso che il Codacons e l’Associazione per la tutela degli utenti, dell’informazione, della stampa e del diritto d’autore possano ritenersi portatori di un interesse collettivo o diffuso in ordine alle modalità di gestione del patrimonio della Società italiana degli autori ed editori (S.I.A.E.), perché “…la vasta ed indifferenziata platea dei consumatori e utenti del diritto d’autore, che le appellanti intendono rappresentare, non può ricevere alcun nocumento da decurtazioni del patrimonio della Siae, né giovarsi in alcun modo del recupero di capitali venuti meno per effetto di investimenti pregressi”, riconoscendosi invece l’interesse all’accesso, uti singuli e in quanto autori, di due soli ricorrenti persone fisiche.

3. Tali essendo quindi i principi che regolano la legittimazione a proporre istanza di ostensione documentale, non è dubbio che la domanda di accesso dell’Associazione OMISSIS mirava ad un controllo generalizzato dell’attività della Federazione Italiana Giuoco e delle Leghe. In particolare, mediante la presa visione del modello organizzativo ex d.lgs. n. 231 del 2001, l’Associazione intende verificare come gli stessi siano stati elaborati, al fine di contribuire ad un migliore sviluppo di questi e di renderli sempre più incisivi contro ogni deviazione della collettività. Vuole quindi controllare il modus operandi della Federazione ed eventualmente, ove lo ritenga necessario, coadiuvarla o sostituirsi ad essa per elaborare quello che reputa essere il corretto modulo ex 231.

4. Le argomentazioni sopra esposte in ordine alla carenza di legittimazione a visionare i moduli detenuti dalla Federazione valgono, a maggior ragione, con riferimento al tifoso, al quale non può essere riconosciuta una posizione qualificata e che si pone rispetto agli atti detenuti dalla Figc come un quisque de populo.

5. Alla corretta motivazione addotta a supporto del diniego di rilasciare copia del modello organizzativo ex d.lgs. n. 231 del 2001 si aggiunge, con riferimento alle Linee guida emanate dalle Leghe e propedeudiche alla formazione del modulo, la circostanza che le stesse sono state, appunto, formate da un soggetto diverso dalla Federazione e che solo questo può decidere se esibirle o meno.

Il ricorso deve pertanto essere respinto.

Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l'integrale compensazione fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Italo Riggio, Presidente

Giuseppe Sapone, Consigliere

Giulia Ferrari, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/12/2014