CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – SENTENZA DEL 13/12/2021 N. 8284

Pubblicato il 13/12/2021

N. 08284/2021REG.PROV.COLL.

N. 01365/2016 REG.RIC.

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 1365 del 2016, proposto da Curatela del Fallimento U.S. Foggia S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Fasanella e Antonio Leonardo Deramo, con domicilio eletto presso lo studio Potito Flagella in Roma, via del Casale Strozzi n. 33;

contro

Comune di Foggia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Puzio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Figc - Lega Nazionale Dilettanti della Federazione Italiano Giuoco Calcio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mattia Grassani, domiciliato presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro 13;

nei confronti

Foggia Calcio S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione seconda, 10 luglio 2015, n. 1031, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Foggia e della Federazione Italiano Giuoco Calcio Lega Nazionale Dilettanti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2021 il Cons. Giorgio Manca e uditi per le parti gli avvocati Fasanella e Quici (per delega dell’avv. Grassani);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con ricorso in appello, la Curatela del Fallimento U.S. Foggia S.p.a. ha chiesto la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, Sezione seconda, 10 luglio 2015, n. 1031, con la quale sono stati respinti il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti proposti dalla suddetta Curatela fallimentare per l’annullamento delle determinazioni dirigenziali (n. 4 del 30 luglio 2012, poi ritirata in autotutela; e n. 6 del 16 agosto 2012), con cui il dirigente del Servizio Sport, Politiche Giovanili e Turismo del Comune di Foggia ha disposto la «risoluzione di diritto della convenzione sottoscritta in data 17/09/2012 [rectius: 2010] rep N. 9620 dal Comune di Foggia e dalla società U.S. Foggia S.p.A. per l'affidamento in concessione d'uso dello stadio comunale “Pino Zaccheria”», nonché la revoca della concessione d’uso dello stadio; provvedimenti motivati dalla «oggettiva impossibilità sopravvenuta della prestazione con effetto dal 19 luglio 2012, data in cui il Consiglio Federale della FIGC ha deliberato di prendere atto della intervenuta non concessione alla società U.S. Foggia S.p.A. della Licenza Nazionale 2012/2013 e della conseguente non ammissione della stessa al campionato di Prima Divisione stagione sportiva 2012/2013 con perdita del relativo titolo sportivo».

Con ulteriori motivi aggiunti è stato impugnato anche il provvedimento del 1° agosto 2012, con cui il Comune di Foggia ha concesso alla società A.C.D. Foggia Calcio il nulla osta per l’utilizzo dello Stadio comunale “Pino Zaccheria”.

2. - Il giudice territoriale ha ritenuto infondate le plurime censure dedotte dalla Curatela, osservando in particolare:

- che l'amministrazione comunale non era tenuta alla previa comunicazione di avvio del procedimento, posto che il provvedimento di risoluzione e di revoca della concessione (di cui alla determinazione n. 6 del 16 agosto 2012, sopra richiamata) ripeteva il contenuto di quello precedente, poi revocato in autotutela (determina n. 4 del 30 luglio 2012), già conosciuto dalla società;

- che la risoluzione di diritto della convenzione accessiva alla concessione dello stadio si giustifica per l'impossibilità della società sportiva U.S. Foggia a partecipare al campionato 2012/2013, non avendo conseguito la licenza FIGC per l'iscrizione al campionato di Prima Divisione;

- che la revoca della concessione è stata legittimamente disposta anche in considerazione degli inadempimenti della U.S. Foggia agli obblighi di posti a suo carico dalla convenzione [relativi sia alla «manutenzione dell’impianto sportivo e annesse strutture, impianti tecnologici, attrezzature, aree verdi e pertinenze»: art. 3, comma 1, lett. c), della convenzione; sia relativi «ad ogni altro lavoro di straordinaria manutenzione, installazioni, adeguamenti, opere complementari e accessorie che risultassero necessarie»: art. 3, comma 2, lett. b)];

- che nemmeno sussistono i vizi di incompetenza dell'organo dirigenziale alla adozione dei provvedimenti impugnati, tenuto conto che la competenza attribuita dal d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), al Consiglio Comunale deve intendersi circoscritta agli atti fondamentali dell'Ente, di natura programmatoria o aventi un elevato contenuto di indirizzo politico, mentre la competenza ad adottare il provvedimento di revoca de quo rientra nelle attribuzioni dirigenziali.

3. - La soccombente Curatela del Fallimento U.S. Foggia ha proposto appello, reiterando i motivi del ricorso di primo grado in chiave critica della sentenza di cui chiede la riforma.

4. - Resistono in giudizio il Comune di Foggia e la Lega Nazionale Dilettanti della F.I.G.C., chiedendo che l‘appello sia respinto.

5. - All’udienza pubblica del 14 ottobre 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. - Con il primo motivo, l’appellante deduce l’ingiustizia della sentenza nella parte in cui ha ritenuto imputabili alla società U.S. Foggia gli inadempimenti alla convenzione accessiva alla concessione dello stadio comunale, per non aver realizzato i lavori di ristrutturazione imposti con l'ordinanza del Sindaco del Comune di Foggia n. 36 del 27 aprile 2012. Sul punto l’appellante – premesso che il provvedimento impugnato non si potrebbe qualificare come revoca, mancando il presupposto della nuova valutazione di interessi pubblici - sottolinea che il Tribunale regionale non ha adeguatamente verificato a chi debbano essere addebitati i predetti inadempimenti, né ha adeguatamente considerato che la mancata ottemperanza all’ordinanza del Sindaco, già richiamata, non avrebbe comportato la risoluzione di diritto o la revoca, prefigurando unicamente – come unica conseguenza dell’inadempimento - l'esecuzione dei lavori d'ufficio e in danno della società sportiva. Il che sarebbe indicativo anche della scarsa importanza dell’inadempimento ai sensi dell'art. 1455 c.c., tale da escludere, anche sotto questo profilo, la conseguenza della risoluzione. Rileva, inoltre, che la mancata esecuzione delle opere di impermeabilizzazione era giustificata dall'inadempimento del Comune alla propria obbligazione di far conseguire allo stadio comunale l'agibilità sino a 7.500 spettatori (in applicazione del principio inadimplenti non est adimplendum, di cui all’art. 1460 cod. civ.).

7. - Con il secondo motivo, l'appellante censura la sentenza per non aver rilevato che il mancato ottenimento della licenza nazionale della F.I.G.C. ai fini dell'iscrizione al campionato professionistico è dipeso esclusivamente dai precedenti inadempimenti del Comune, che non aveva provveduto ad effettuare i lavori necessari per il rilascio dell'agibilità dello stadio fino a 7.500 spettatori. Non rileverebbe, in senso contrario, né il fatto che il Comune di Bari, nelle more, avesse reso disponibile lo stadio di “San Nicola” (disponibilità limitata, secondo l'appellante, solo ad alcune partite), né il fatto che il diniego della licenza (e quindi dell'iscrizione al campionato) sia stato motivato anche da altri inadempimenti addebitati alla U.S. Foggia, atteso che gli adempimenti richiesti dalla F.I.G.C. per ottenere la licenza sarebbero stati inutili (e gravosi sotto il profilo finanziario) senza la garanzia della disponibilità dello stadio comunale di Foggia.

8. - I motivi, che possono essere esaminati congiuntamente data la stretta connessione, sono infondati.

8.1. - Come correttamente rilevato dal primo giudice, e come del resto si evince agevolmente dalla lettura della motivazione del provvedimento impugnato, la revoca della concessione e la conseguente risoluzione della convenzione accessiva si basano su due ragioni autonome, ciascuna sufficiente a sorreggere la decisione: l’inadempimento a quanto disposto con l’ordinanza del Sindaco del 27 aprile 2012, n. 36, la quale – richiamandosi agli obblighi di cui all’art. 3 della convenzione – ordinava alla U.S. Foggia «di effettuare ad horas […] i lavori di ripristino della impermeabilizzazione della copertura delle tribune dello stadio “P. Zaccheria”»; il mancato ottenimento della Licenza nazionale ai fini dell’ammissione al campionato di Prima Divisione 2012/2013.

8.2. - E’ dirimente, nel caso di specie, il venir meno del titolo sportivo necessario per l’iscrizione al campionato. Il diniego (di cui al comunicato ufficiale della F.I.G.C. n. 8/A del 19 luglio 2012) è fondato – oltre che sul mancato deposito dell’agibilità dello stadio comunale ai sensi dell’art. 68 del regio decreto n. 773 del 1931 (T.u.l.p.s.) - su numerose irregolarità e inadempimenti alle norme federali, dettagliatamente elencati nel provvedimento di revoca della concessione, tra i quali il «mancato deposito della fideiussione bancaria a prima richiesta dell’importo di € 600.000,00»; il «mancato pagamento degli emolumenti dovuti fino al mese di aprile 2012 compreso, ai tesserati, ai lavoratori dipendenti e ai collaboratori addetti al settore sportivo»; il mancato versamento delle ritenute Irpef e dei contributi Inps riguardanti gli emolumenti dovuti fino al mese di aprile 2012; il mancato versamento dell’IRES relativo al periodo d’imposta 1° luglio 2009-30 giugno 2010.

8.3. - Si tratta di condotte esclusivamente riconducibili alla società sportiva; e autonomamente idonee, secondo le norme federali, a giustificare il mancato rilascio della licenza nazionale, che costituisce ragione sufficiente per la revoca della concessione, dal momento che, sul piano funzionale, l’uso dello stadio comunale era strettamente connesso allo svolgimento delle competizioni sportive.

8.4. - A una diversa conclusione non conducono le argomentazioni proposte dall’appellante.

8.4.1. - Anzitutto, non appare decisivo il rilievo secondo cui il mancato ottenimento del titolo per l’iscrizione al campionato è dipeso (in tesi: esclusivamente) dalla inagibilità dello stadio comunale di Foggia (frutto del mancato adeguamento della struttura da parte del Comune). In disparte quanto già osservato sulla sussistenza di ulteriori motivi da soli sufficienti a sorreggere il diniego della licenza FIGC, emerge comunque dalla documentazione in atti che fin dal 13 luglio 2012 (prima, quindi, del comunicato ufficiale della FIGC sulla mancata concessione della licenza) la U.S. Foggia aveva ottenuto la disponibilità dello stadio San Nicola, del Comune di Bari, «per le gare di 1^ divisione di codesta Società, sino all’ultimazione dei lavori di restauro e riattamento dello Stadio “Pino Zaccheria”, prevista entro il prossimo mese di agosto». Ne deriva come ulteriore conseguenza che l’asserito inadempimento del Comune all’obbligo di adeguare l’agibilità dello stadio fino alla capienza di 7.500 spettatori non ha inciso, comunque, sulle possibilità della U.S. Foggia di utilizzare (seppure in via temporanea) una struttura idonea ai fini dell’ammissione al campionato.

8.4.2. - Anche il fatto che l'ordinanza del Sindaco (n. 36 del 27 aprile 2012, che aveva imposto alla società l’esecuzione dei lavori di impermeabilizzazione della copertura delle tribune dello stadio) prevedesse, come conseguenza dell’inadempimento, l’esecuzione d’ufficio da parte dell’amministrazione, in danno della società sportiva, non elimina la gravità dell’inadempimento imputabile alla società per la mancata esecuzione dei lavori.

8.5. - I motivi esaminati, pertanto, vanno integralmente respinti.

9. - Con il terzo motivo, l’appellante censura la sentenza per aver respinto il motivo di ricorso concernente la mancata contestazione degli addebiti e l’omessa previa comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca della concessione. Richiamato, sul punto, quanto previsto dall’art. 8 della convenzione accessiva (il quale, al comma 1, lett. a), prevedeva che «quando vi siano inadempienze da parte del gestore agli obblighi contrattuali», queste potessero essere regolarizzate previa diffida formale Comune; e, al comma 2, che «alla risoluzione anticipata potrà procedersi dopo aver contestato l’addebito ed esaminato eventuali controdeduzioni»), l’appellante ribadisce che nessuna comunicazione è stata inviata alla società U.S. Foggia contenente la contestazione degli addebiti che il Comune riteneva di porre a base della revoca della concessione dello stadio e della risoluzione della convenzione accessiva.

9.1. - Il motivo è infondato, pur se per ragioni diverse da quelle indicate nella sentenza appellata.

9.2. - Occore muovere dalla premessa che, come risulta da quanto fin qui accertato, il provvedimento di revoca della concessione dello stadio è giustificato dal mancato ottenimento della licenza nazionale per l’iscrizione al campionato di Prima Divisione, stagione 2012/2013, che ha compromesso le finalità essenziali della concessione e ha determinato il conseguente scioglimento della convenzione accessiva. Il motivo della revoca ha natura vincolata, non potendosi individuare, in capo all’amministrazione comunale, margini di discrezionalità in relazione alla impossibilità della U.S. Foggia di svolgere l’attività sportiva per il quale lo stadio comunale era stato concesso. Ne deriva come conseguenza che, nella fattispecie, trova applicazione la regola di cui all’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, che preclude l’annullamento giurisdizionale del provvedimento per il vizio costituito dalla omessa comunicazione dell’avvio del procedimento «qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato».

10. - Con il quarto motivo, l’appellante deduce l’ingiustizia della sentenza per aver respinto il vizio di incompetenza del dirigente all’adozione del provvedimento di revoca della concessione. Secondo l’appellante, la competenza spetterebbe al Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. l), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.), poiché la valutazione dell’inadempimento ai fini della risoluzione sarebbe connotata da un grado di discrezionalità di ordine politico-amministrativo che esula dalle attribuzioni del dirigente.

10.1. - Il motivo è infondato.

10.2. - Come correttamente rilevato dal primo giudice, la competenza dei consigli comunali, ai sensi dell’art. 42 del T.U.E.L. cit., è limitata agli atti fondamentali di indirizzo politico dell’ente locale, tra i quali non può essere fatto rientrare il provvedimento di revoca della concessione di beni pubblici, la cui adozione spetta ai dirigenti ai sensi dell’art. 107, comma 3, lett. f), del T.U.E.L. (che attribuisce loro la competenza per «i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi […]».

Né rileva la natura discrezionale del provvedimento quale criterio di discrimine tra gli ambiti di competenza, posto che, escluso che si tratti di atti fondamentali di indirizzo politico-amministrativo, la competenza si radica tra i compiti dei dirigenti anche quando il rilascio della concessione «presupponga accertamenti e valutazione anche di natura discrezionale» (art. 107, comma 3, lett. f), cit.). Criterio applicabile anche per stabilire la competenza nei casi di adozione di provvedimenti di autotutela, in virtù del principio secondo cui, in queste ipotesi, la competenza spetta all’organo che ha emanato il provvedimento oggetto di riesame (salvi i casi di modificazioni sopravvenute nell’ordine delle competenze).

11. - L’appellante ripropone, inoltre, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., le censure dedotte avverso l’atto di concessione dello stadio “Pino Zaccheria” alla società A.C.D. Foggia, non esaminate dal giudice territoriale.

La domanda, peraltro, è improcedibile, posto che la Curatela del Fallimento U.S. Foggia (stante la reiezione del ricorso per l’annullamento della revoca della concessione, qui confermata) non ha interesse all’annullamento della concessione a terzi dello stadio comunale.

12. - Quanto alle domande risarcitorie riproposte dall’appellante, sono infondate sia sotto il profilo della responsabilità provvedimentale (per la quale manca l’elemento costitutivo essenziale della illegittimità dell’attività amministrativa), sia sotto il profilo della responsabilità per inadempimento del Comune di Foggia alla convenzione, non emergendo, per quanto accertato ai punti precedenti della presente sentenza, inadempimenti imputabili all’amministrazione comunale.

13. - Né può riconoscersi l’indennizzo di cui all’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, dal momento che la causa della revoca della concessione è da individuare essenzialmente in condotte riconducibili alla U.S. Foggia (ossia, come si è già veduto, il mancato ottenimento della licenza FIGC necessaria per l’iscrizione al campionato).

14. - In conclusione, l’appello va integralmente rigettato, con la conseguente conferma della sentenza.

15. - La complessità e la peculiarità della controversia giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese giudiziali del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese giudiziali del presente grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giovanni Grasso, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore