CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA – SENTENZA DEL 17/07/2023 N. 6967

CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE QUINTA – SENTENZA DEL 17/07/2023 N. 6967

Pubblicato il 17/07/2023

N. 06967/2023REG.PROV.COLL.

N. 01917/2022 REG.RIC.

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1917 del 2022, proposto da - OMISSIS - , - OMISSIS -, - OMISSIS -, - OMISSIS -, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Colagrande, Alessandra Persio Pennesi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Roberto Colagrande in Roma, viale Liegi 35b;

contro

Federazione Italiana Sport Invernali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Diotallevi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

C.O.N.I., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Angeletti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia; Michele Bulanti, Paolo Seppi, Gianluca Grigoletto, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 13689/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del C.O.N.I. e della Federazione Italiana Sport Invernali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2023 il consigliere Angela Rotondano e preso atto delle richieste di passaggio in decisione depositate in atti dagli avvocati Colagrande, Persio Pennesi, Diotallevi ed Angeletti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza n. 13689 del 31 dicembre 2021 il Tribunale amministrativo per il Lazio ha accolto il ricorso della Federazione Italiana Sport Invernali (d’ora in poi “Federazione” o “FISI”) annullando, per l’effetto, la decisione del Collegio di Garanzia dello Sport presso il C.O.N.I., a Sezioni Unite, n. 67 del 31 luglio 2018 che ha ritenuto ammissibile e fondato, accogliendolo nel merito, il ricorso degli interessati, odierni appellanti, tutti istruttori nazionali di sci alpino, avverso le prove tecniche sostenute in sede di “conferma tecnica triennale obbligatoria” ai sensi dell’art. 20 del Regolamento F.I.S.I.- Co.Scu.Ma., tanto nella sessione ordinaria che in quella di recupero, e i giudizi di non sufficienza loro attribuiti dalla commissione d’esame.

2. In particolare, la decisione del Collegio di Garanzia, andando di contrario avviso a quella resa dalla Corte Federale Appello (che con decisione 9/2018, pur ritenendo tempestivi i ricorsi, li aveva respinti nel merito), ha ritenuto insussistente la tardività del ricorso e anche fondate le censure inerenti l’illegittimità della procedura di nomina della commissione e l’omessa previsione, quanto all’aggiornamento obbligatorio, che lo stesso avrebbe dovuto essere pratico e non solamente teorico.

2.1. Ha quindi annullato gli atti federali di non conferma tecnica triennale dei ricorrenti, con perdita del titolo e cancellazione dai relativi elenchi, disponendo la rinnovazione delle prove, previo aggiornamento pratico, in esecuzione della decisione.

3. Con la sentenza di primo grado, resa nella resistenza del CONI e degli interessati, il Tribunale amministrativo ha ritenuto fondati il quinto e il sesto motivo di gravame articolati dalla FISE, con assorbimento delle altre doglianze, rilevando: a) che fosse corretto e non invalido il sorteggio dei commissari e che il relativo verbale (allegato alla deliberazione del Consiglio Federale n. 552 del 6 aprile 2018 di “Nomina Commissione Verifica tecnica Istruttori Nazionali sci alpino”) non fosse carente dei requisiti minimi attestanti l’osservanza delle prescrizioni di cui all’articolo 22 del citato Regolamento; b) che, in base alla disciplina di legge e regolamentare, non poteva ritenersi che l’aggiornamento dovesse essere solo pratico e non anche teorico.

4. Gli appellanti hanno contestato la sentenza di primo grado, riproponendo in sostanza le censure svolte innanzi al Collegio di Garanzia e difendendone la decisione.

Hanno sostenuto, infatti, l’erroneità della sentenza del TAR per i seguenti motivi: “1) Error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 22 del Regolamento Fisi-Co.Scu.Ma. anche in relazione agli artt. 2699 e 2700 c.c.; motivazione illogica, incoerente, travisata e contraddittoria con riguardo ai dati di fatto acquisiti; 2) Error in iudicando: violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 20 del Regolamento Fisi-Co.Scu.Ma.; motivazione illogica e contraddittoria”

4.1. Si sono costituiti il CONI (riportandosi alle difese svolte in primo grado e aderendo alle tesi di parte appellante, al fine di ribadire la correttezza della decisione adottata dal Collegio di Garanzia) e la Federazione (che ha invece chiesto il rigetto del gravame).

4.2. Con ordinanza n. 1560/2022 il Collegio ha accolto l’istanza cautelare, ritenendo l’appello prima facie non manifestamente infondato e sussistente il pregiudizio grave e irreparabile derivante agli appellanti dalla mancata sospensione della esecutività della sentenza impugnata.

4.3. In vista dell’udienza pubblica le parti hanno depositato memorie con cui hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive.

4.4. La FISI ha eccepito la cessata materia del contendere o il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione dell’appello, evidenziando di aver nelle more adottato il nuovo Regolamento FISI- Co.Scu.Ma (approvato con Delibera del Presidente n. 283 del 4 aprile 2022) che ha eliminato, tra i requisiti per il mantenimento dello status di istruttori federali attivi, il superamento delle prove di conferma tecnica triennale, e di aver quindi contestualmente provveduto al reinserimento degli appellanti nell’elenco degli istruttori a ruolo.

Nel merito, ha comunque ribadito la correttezza del proprio operato.

4.5. Il CONI ha, invece, ulteriormente illustrato l’erroneità della sentenza appellata e la fondatezza dell’appello.

4.6. Con memoria del 27 dicembre 2022, gli appellanti, oltre a insistere per l’accoglimento del gravame, hanno affermato la permanenza dell’interesse alla decisione, per vedere confermata l’illegittimità dei provvedimenti federali ai fini di eventuali azioni risarcitorie che gli stessi potrebbero proporre: hanno chiesto, quindi, che, nel caso in cui sia adottata una pronuncia in rito che dichiari la cessata materia del contendere ovvero la sopravvenuta carenza di interesse, la sentenza di primo grado venga annullata senza rinvio affinché resti consolidato l’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati e sia confermata la correttezza della decisione del Collegio di Garanzia.

4.7. All’udienza del 12 gennaio 2023, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

5. Deve essere preliminarmente disattesa l’eccezione in rito formulata dalla FISI, non potendo, quindi, dichiararsi la cessata materia del contendere ai sensi dell’art. 34, comma 5, Cod. proc. amm. né la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione dell’appello, in adesione ai rilievi svolti dalla Federazione appellata quanto alla intervenuta abrogazione con effetti retroattivi del Regolamento (che prevedeva, tra i requisiti per il mantenimento dello status di istruttori federali attivi, il superamento delle prove di conferma tecnica triennale, oggetto della presente controversia) e tenuto contro della contestuale reiscrizione degli odierni appellanti nell’elenco ai sensi del nuovo Regolamento adottato il 4 aprile 2022.

5.1. Infatti, gli appellanti, con memoria in vista dell’udienza di discussione, hanno dichiarato di aver comunque interesse alla decisione nel merito dell’appello nonostante il loro reinserimento nell’elenco degli Istruttori attivi per effetto delle modifiche nel frattempo apportate al Regolamento FISI-Co.Scu.Ma, affinché, per effetto della riforma della sentenza appellata, si consolidi l’accertamento della illegittimità degli atti federali di cui alla decisione del Collegio di Garanzia presso il CONI ai fini della proposizione delle connesse azioni risarcitorie.

5.2. Devono, quindi, applicarsi nel caso di specie i principi di diritto di recente affermati dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 8 del 18 maggio 2022, secondo cui:

- «per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., è sufficiente dichiarare di avervi interesse a fini risarcitori; non è pertanto necessario specificare i presupposti dell’eventuale domanda risarcitoria né tanto meno averla proposta nello stesso giudizio di impugnazione; la dichiarazione deve essere resa nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 cod. proc. amm.»;

- «una volta manifestato l’interesse risarcitorio, il giudice deve limitarsi ad accertare se l’atto impugnato sia o meno legittimo, come avrebbe fatto in caso di permanente procedibilità dell’azione di annullamento, mentre gli è precluso pronunciarsi su una questione in ipotesi assorbente della fattispecie risarcitoria, oggetto di eventuale successiva domanda».

6. L’appello deve essere, pertanto, esaminato nel merito.

7. Con la sentenza impugnata, il Tribunale amministrativo ha ritenuto fondati in via assorbente il quinto e il sesto motivo di ricorso con cui la FISI aveva rispettivamente dedotto:

- la violazione e falsa applicazione dell’art. 22 del Regolamento, per aver il Collegio di Garanzia accolto le doglianze degli interessati concernenti l’illegittima nomina della Commissione quanto al non corretto svolgimento delle operazioni di sorteggio dei commissari ed aver, inoltre, ritenuto che il verbale di nomina della Commissione fosse estremamente generico nonché carente dei requisiti minimi attestanti l’osservanza delle prescrizioni del Regolamento;

- la violazione e falsa applicazione di norme, nonché l’omessa e contraddittoria valutazione con riferimento agli artt. 19 e 20 del Regolamento e alla interpretazione volta a sostenere che l’aggiornamento può essere solo pratico e non anche solo teorico.

7.1. In particolare, la sentenza di prime cure ha rilevato che:

a) la sinteticità del verbale delle operazioni di sorteggio non comportava l’illegittimità della composizione della Commissione in quanto, stante la sua natura di atto pubblico dotato di fede privilegiata, il fatto ivi dichiarato di aver estratto i nominativi non poteva esser posto in dubbio senza previa querela di falso, mentre, quanto ai requisiti di ciascun sorteggiato secondo i criteri di cui all’art. 22 del regolamento, non risultavano esservi specifici rilievi;

b) non si rinvengono disposizioni normative, né di legge né regolamentari, che prescrivano un obbligo di aggiornamento pratico né che impongano che tale aggiornamento debba avere ad oggetto gli esercizi della conferma triennale ed anzi in base alle norme del Regolamento (artt.19 e 20) non sembra affatto esclusa la possibilità di prevedere prove teoriche.

7.2. Sulla base di tali rilievi la sentenza di prime cure ha concluso che non fosse illegittima la nomina della Commissione né la proposizione di prove teoriche.

8. Gli appellanti contestano le ridette statuizioni con due motivi di impugnazione, che sono entrambi fondati.

9. Giova innanzitutto evidenziare che ai sensi degli artt. 19 e 20 del previgente Regolamento FISI Co.Scu.Ma. (di seguito “Regolamento”) gli istruttori nazionali di sci alpino erano tenuti all’aggiornamento annuale obbligatorio (art. 19) e poi a sottoporsi a conferma tecnica triennale obbligatoria (art. 20) mediante prove tecniche, che erano valutate da un’apposita Commissione esaminatrice, nominata dalla F.I.S.I. secondo le specifiche modalità dettate dall’art. 22 del Regolamento, e il cui mancato superamento, tanto nella sessione ordinaria che nella (eventuale) sessione di recupero, comportava la perdita del titolo di istruttore nazionale e la cancellazione definitiva dagli elenchi degli Istruttori Nazionali.

9.1. Tanto premesso, deve, in primo luogo, rilevarsi che non sono condivisibili le statuizioni di accoglimento del quinto motivo del ricorso introduttivo proposto dalla Federazione.

9.2. Come rilevato dal primo giudice l’art. 22 del Regolamento prevede che i “sei istruttori nazionali esaminatori effettivi, e due supplenti, tutti aventi i requisiti previsti dall’art. 7, comma 2, lettera d”, vadano “individuati secondo i seguenti criteri: i) due istruttori nazionali sorteggiati tra coloro che nella precedente sessione ordinaria della verifica tecnica obbligatoria hanno ottenuto le migliori trenta valutazioni complessive; ii) due istruttori nazionali sorteggiati tra coloro che nella precedente sessione ordinaria della verifica tecnica obbligatoria hanno ottenuto valutazioni complessive comprese tra la trentunesima e la sessantesima posizione in ordine decrescente; iii) un istruttore nazionale sorteggiato tra tutti coloro che hanno superato la precedente verifica; iv) un istruttore nazionale donna sorteggiata tra coloro che hanno ottenuto i migliori due punteggi nelle donne durante la precedente sessione ordinaria della verifica tecnica obbligatoria; v) due istruttori nazionali supplenti sorteggiati tra coloro che nella precedente sessione ordinaria della verifica tecnica obbligatoria hanno ottenuto valutazione complessive comprese tra la prima e la sessantesima posizione in ordine decrescente (…)”.

9.3. Il Collegio di Garanzia ha quindi rilevato che, nonostante quanto previsto dall’art. 22 del Regolamento, nel verbale allegato alla delibera del Consiglio Federale n. 552 del 6 aprile 2017 di nomina della Commissione si legge solo che “il giorno 27 marzo 2017, alle ore 16:00, alla presenza della Sig.ra Cinzia Andreoni, Luigina Beccaria e Angela Fuoglio si è svolto il sorteggio per la Commissione d’esame per la Conferma Tecnica Triennale obbligatoria per istruttori nazionali di Sci Alpino scelti in base all’art. 22 del regolamento Coscuma. Estrae la Sig.ra Angela Fuoglio”.

9.4. Pertanto, la decisione del Collegio di Garanzia ha a ragion veduta condiviso le doglianze dei ricorrenti, in quanto il verbale di nomina della Commissione non recava “alcuna indicazione… circa il ruolo delle suddette signore (le uniche a sottoscrivere il foglio) né relativamente alle modalità con cui si è svolto il sorteggio (dove la signora Fuoglio abbia estratto e cosa abbia estratto)”, limitandosi poi “ad elencare i nominativi dei sorteggiati per ciascuna delle categorie (“membri effettivi”, “membro sorteggiato fra tutti coloro che hanno superato la precedente verifica”, “istruttore nazionale donna estratta fra i migliori cinque punteggi dell’ultima riconferma” “membri supplenti”), senza tuttavia riportare - come sarebbe stato doveroso a garanzia della trasparenza della procedura - l’elenco degli aventi titolo per ciascuna tipologia di partecipanti al sorteggio”.

9.5. Il Collegio di Garanzia non ha dunque messo in discussione la veridicità del verbale di nomina della Commissione né il suo contenuto con riguardo alle circostanze ivi riportate (il che avrebbe reso in effetti necessario, attesa la natura di atto pubblico dotato di fede privilegiata, la proposizione di una querela di falso, come rilevato dal primo giudice), ma ne ha censurato correttamente l’estrema genericità e la carenza dei requisiti minimi attestanti l’osservanza delle prescrizioni di cui all’articolo 22 del regolamento, traendone “la conseguente invalidità della costituzione della commissioni esaminatrice tanto più se si considera l’importanza della disposizione citata quale posta a garanzia dell’imparzialità, della correttezza e della trasparenza dell’intera procedura”.

La decisione del Collegio di Garanzia ha così ragionevolmente ritenuto che la mancanza di elementi essenziali del verbale (in cui si dava atto della sola presenza di tre soggetti e poi del nominativo del sorteggiato, ma senza descrivere minimamente le modalità con cui il sorteggio era avvenuto né riportando l’elenco degli aventi titolo per ciascuna tipologia di partecipanti al sorteggio) non consentisse di verificare il rispetto delle prescrizioni dettate dalla citata norma regolamentare per lo svolgimento delle operazioni di sorteggio per le nomine dei componenti la Commissione.

La carenza di ogni riferimento all’osservanza degli adempimenti richiesti dall’art. 22 del Regolamento rendeva conseguentemente il verbale insufficiente e del tutto inidoneo rispetto sua funzione di attestazione della regolarità procedurale del sorteggio per la nomina dei componenti la Commissione (da effettuarsi secondo specifici criteri), traducendosi irrimediabilmente in un vizio insanabile nella formazione della Commissione esaminatrice, insuscettibile d’esser superato in ragione della natura di atto pubblico del verbale in questione.

Infatti il verbale è l’atto giuridico avente lo scopo di descrivere atti o fatti rilevanti per il diritto, compiuti alla presenza di un funzionario verbalizzante cui è stata attribuita detta funzione, con l’obiettivo di assicurare e dare conto della certezza delle operazioni ivi descritte.

9.6. Va accolto anche il secondo motivo di appello, con cui si critica la sentenza nella parte in cui, accogliendo i rilievi della FISI, ha censurato la decisione del Collegio di Garanzia per aver rilevato che le prove dell’aggiornamento annuale, in quanto propedeutico alla conferma tecnica triennale, vertente solo su esercizi pratici, dovessero essere a loro volta pratiche e non meramente teoriche.

9.7. Infatti, correttamente il Collegio di Garanzia ha ritenuto che il silenzio delle norme federali sulle modalità di svolgimento delle prove di aggiornamento annuale non legittimasse la possibilità di svolgerlo solo sul piano teorico poiché se la suddetta conferma, per espressa previsione regolamentare, “verte su esercizi pratici predisposti dalla commissione esaminatrice al momento del suo insediamento” (articolo 20, comma 2, del regolamento) altrettanto pratico deve essere l’aggiornamento, affinché anche questo assolva alla propria connaturata funzione.

9.8. Infatti, come condivisibilmente rilevato dalla decisione del Collegio di Garanzia, una corretta interpretazione della norma deve necessariamente tenere conto della ratio sottesa alla stessa nonché del contesto in cui essa si inserisce.

Pertanto, considerato che l’aggiornamento annuale aveva la funzione di verificare il grado di preparazione degli istruttori rispetto agli esercizi pratici che sarebbero stati oggetto della conferma tecnica triennale, doveva ragionevolmente escludersi che tale aggiornamento potesse avere contenuto esclusivamente teorico. In tal senso il Regolamento non aveva bisogno di specificare l’obbligo dell’aggiornamento “pratico”, tenuto conto che questo era logicamente correlato alle relative previsioni in materia di conferma tecnica triennale, alla luce della ratio sottesa al sistema delle prove tecniche in questione.

9.8.1. Ulteriore conferma della correttezza delle conclusioni raggiunte dal Collegio di Garanzia si trae dall’articolo 19 comma 7: infatti, la norma prevede che “durante l’aggiornamento obbligatorio gli istruttori possono essere sottoposti ad una prova teorica sul testo ufficiale per l’insegnamento dello sci FISI”, a riprova che l’aggiornamento annuale è pratico e nel corso di questo può svolgersi, eventualmente, anche una prova teorica.

Inoltre, anche l’art. 20 al comma 2 dello stesso Regolamento prevede che “La commissione ha la facoltà di prevedere una prova teorica sul materiale trattato nel/i testo/i ufficiale per l’insegnamento dello sci FISI; la prova teorica ai fini della valutazione viene considerata al pari di ogni singolo esercizio pratico”.

9.9. La sentenza di primo grado va, pertanto, riformata: ciò che il Collegio di Garanzia ha correttamente contestato non è la possibilità di prevedere prove teoriche in sede di conferma tecnica triennale, ma che l’aggiornamento, prodromico a detta conferma, si fosse limitato al solo piano teorico, trasformando quel che era previsto come una mera eventualità, nell’ambito di una prova di carattere essenzialmente pratico, nell’unico strumento di verifica della preparazione tecnica degli istruttori di sci alpino.

9.9.1. A ciò consegue, come correttamente ritenuto dalla decisione del Collegio di Garanzia, l’illegittimità degli atti federali impugnati innanzi al predetto Collegio e l’invalidità dei giudizi di non conferma attribuiti agli odierni appellanti dalla Commissione d’esame, tanto nella sessione ordinaria che in quella di recupero.

10. In conclusione l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado della Federazione Italiana Sport Invernali avverso la decisione del Collegio di Garanzia a Sezioni Unite presso il CONI n. 67 del 31 luglio 2018.

11. Sussistono giusti motivi, per la particolarità delle questioni proposte, per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado della Federazione Italiana Sport Invernali avverso la decisione del Collegio di Garanzia presso il CONI- Sezioni Unite n. 67 del 31 luglio 2018.

Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Giovanni Grasso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere