T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 4592/ 2021

Pubblicato il 19/04/2021

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale (…), integrato da motivi aggiunti, proposto da Accademia Nazionale di Scherma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Marolda, Paola Puglisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Federazione Italiana Scherma - FIS -, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giancarlo Guarino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comitato Olimpico Nazionale Italiano, C.O.N.I., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Paolo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento- della Delibera, in parte qua, assunta dall'Assemblea Nazionale Straordinaria della Federazione Italiana Scherma il 19 maggio 2019 con la quale è stato adottato il testo del nuovo Statuto federale; della Delibera di Giunta Nazionale CONI del 16 luglio 2019 con la quale è stato approvato, a fini sportivi, in parte qua, lo Statuto della Federazione Italiana Scherma adottato il 19 maggio 2019; di ogni altro eventuale atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 8\10\2020:

per l’annullamento in parte qua della Delibera di Giunta Nazionale CONI del 2 luglio 2020 n. 156 pubblicata il 7 luglio 2020 con la quale è stato approvato, a fini sportivi, lo Statuto della Federazione Italiana Scherma deliberato con Decreto del Commissario ad Acta in data 18 maggio 2020, nonché del predetto Decreto Commissariale quale atto presupposto e di ogni altro eventuale atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 2\11\2020:

per l'annullamento in parte qua

- della Delibera del Presidente del CONI n. 37/22 dell'8 giugno 2020 con cui è stato approvato in via d'urgenza lo Statuto federale FIS quale modificato con Decreto del Commissario ad Acta in data 18 maggio 2020 e di ogni altro eventuale atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Federazione Italiana Scherma - FIS - e del Comitato Olimpico Nazionale Italiano, C.O.N.I.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2021 il dott. Raffaello Scarpato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe l’Accademia Nazionale di Scherma (ANS) ha impugnato la delibera dell’Assemblea Nazionale Straordinaria della Federazione Italiana Scherma (FIS), datata 19 maggio 2019, con la quale è stato adottato il testo del nuovo Statuto federale e la successiva Delibera di Giunta Nazionale CONI del 16 luglio 2019.

Il ricorrente ha premesso:

- che l’Accademia Nazionale di Scherma è ente autonomo fondato nel 1861 ed elevato a "Ente Morale" e ad "Accademia" a valenza pubblicistica e statale con Decreto Reale 21 novembre 1880, con competenza funzionale al rilascio dei diplomi abilitanti all’insegnamento della scherma;

- che in violazione di tale competenza, nel dicembre 2016 e nel gennaio 2017, la Federazione Italiana Scherma ha indetto propri bandi di esame per tecnici di scherma di secondo e terzo livello ed ha modificato il Regolamento attuativo SNAQ della Federazione escludendo, unilateralmente, le prerogative dell’Accademia nel rilascio dei titoli e dei diplomi magistrali;

- che con ricorso R.G. n. 1663/2017, l’Accademia ha impugnato dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio i provvedimenti sopra indicati, annullati con sentenza del T.A.R. Lazio, Sez. I Ter, n. 2191/2019, confermata in appello con sentenza del Consiglio di Stato nr. 1852/2020;

- che a seguito della sentenza di primo grado, la Federazione Italiana Scherma ha approvato un nuovo Statuto federale – successivamente approvato dal CONI – anch’esso lesivo dei diritti e delle prerogative dell’Accademia in tema di competenza al rilascio dei diplomi di abilitazione all’insegnamento della scherma (in particolare per quanto concerne gli articoli 1, commi 10, 11 e 13; 2, comma 2 lett. g); 4, comma 3 lett. f); 52 e 55).

Il ricorrente ha richiamato la giurisprudenza di questa Sezione (sentenza nr. 2191/2019), censurando l’invasione delle proprie competenze da parte della FIS, e l’introduzione, da parte della Federazione, di un vero e proprio monopolio in materia di abilitazione all’insegnamento della scherma, in aperta violazione della disciplina e dei principi comunitari ed interni in materia di libera concorrenza.

Tanto premesso la ricorrente ha affidato il gravame ai seguenti motivi:

1. violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 2, 3 e 8 del D.Lgs. n. 13/2013 e dell’art. 4, comma 67, della L. 28 giugno 2012, n. 92, nonché del R.D. 21/11/1880 e del D.P.C.M. 5 aprile 2016 e di “norma consuetudinaria” – Eccesso di potere per incompetenza assoluta;

2. violazione degli artt. 101 e 102 TFUE e artt. 2 e 3 della L. n. 287/1990;

3.violazione delle norme in materia di quorum e costituzione dell’organo assembleare, nonché di procedimento deliberativo – vizi di formazione della volontà dell’organo.

Si è costituita la Federazione Italiana di Scherma, che nell’opporsi all’accoglimento del ricorso ha chiesto, in via preliminare, la sospensione del giudizio in attesa della decisione ricorso numero 2993/2019 pendente avanti il Consiglio di Stato per la riforma della sentenza del tar Lazio, sezione prima ter, numero 2191/2019.

Nel merito la Federazione resistente ha dedotto:

1. in via preliminare, l’improcedibilità per violazione dell'art. 2 del d.l. n. 220/03 convertito in legge n. 280/03 (cosiddetta “pregiudiziale sportiva”) ovvero, in subordine, il difetto di legittimazione attiva rispetto a qualunque atto o provvedimento annesso e connesso alla celebrazione dell'assemblea straordinaria della FIS del 19 maggio 2019;

2. ancora in via preliminare: l’inammissibilità del ricorso per genericità e contraddittorietà;

3. nel merito, l’erronea interpretazione del quadro giuridico di riferimento e, in particolare, del R.D. del 1880, delle norme che fonderebbero le pretese competenze esclusive dell’ANS e di quelle attinenti all’ attribuzioni della FIS;

4. ulteriormente nel merito: l’assenza di qualsiasi violazione degli art.101 e 102 TFUE e della L.n.287/1990 e l’assenza di vizi della Assemblea straordinaria FIS del 19 maggio 2019.

Si è costituito il CONI, che ha dedotto:

1. in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto i provvedimenti impugnati rilevano esclusivamente nell’ambito della disciplina sportiva federale e pertanto sono sottratti, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. z) del c.p.a., alla giurisdizione del Giudice Amministrativo;

2. sempre in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, in ragione dell’assenza dell’attualità della lesione e di un concreto pregiudizio e connesso interesse a ricorrere;

3. l’infondatezza dei rimanenti motivi di ricorso.

Con ordinanza pubblicata in data 19.11.2019, il Collegio ha ritenuto che le esigenze cautelari della parte ricorrente potessero essere meglio garantite da una sollecita definizione del giudizio nel merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a. ed ha rinviato il fascicolo ad una successiva udienza pubblica.

Nelle more del giudizio il CONI ha disposto la nomina di un Commissario ad acta per adeguare lo Statuto federale impugnato alle norme di legge ed ai principi del CONI, anche alla luce della sopraggiunta sentenza del Consiglio di Stato n. 1852/2020 del 16 marzo 2020.

Pertanto, con Decreto del Commissario ad acta in data 18 maggio 2020, sono state adeguati gli artt. 1, commi 10, 11 e 13; 2, comma 2 lett. g); 4, comma 3 lett. f); 52 e 55 dello Statuto federale, modificando il testo approvato il 19 maggio 2019 dall’Assemblea Nazionale Straordinaria.

Con Delibera del Presidente del CONI n. 37/22 dell’8 giugno 2020, successivamente ratificata con Deliberazione della Giunta Nazionale del CONI n. 156/2020 in data 2 luglio, è stato approvato il Decreto del Commissario ad acta datato 18 maggio 2020 con le modifiche statutarie introdotte.

Queste modifiche sono state impugnate dell’ANS con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 06.10.2020, con il quale sono stati riproposti i medesimi motivi di gravame già oggetto del ricorso principale.

In particolare, il novellato Statuto è stato impugnato evidenziando che:

- all’art.1, commi 10 e 11 e 2 lett. g) ed all’ art 55 è stato confermato che, ai fini dell’insegnamento della scherma e dell’iscrizione alla Lista Tecnica, i tecnici devono essere necessariamente in possesso di “idoneo titolo rilasciato dalla Federazione”, ed è stata mantenuta la figura del “Tecnico federale di scherma” quale competenza alternativa o comunque differente da quella del “Maestro di scherma”;

- all’art. 4, comma 3 lett. g) ed all’art. 55 è stata imposta, quale requisito necessario e indispensabile al fine di ottenere l’affiliazione alla Federazione delle associazioni e/o delle società sportive dilettantistiche, la disponibilità di almeno un Tecnico federale di scherma abilitato, riconosciuto dalla F.I.S; nonché nella parte in cui è stato istituito l’albo dei Tecnici federali di scherma denominato Lista Tecnica, nel quale devono essere obbligatoriamente iscritti quali tecnici federali i soggetti che possono esercitare l’insegnamento della scherma presso le associazioni e le società affiliate.

Tali previsioni violerebbero la competenza della sola ANS al rilascio della qualifica di Maestro di Scherma, quale categoria professionale nel cui ambito devono essere obbligatoriamente ricondotte tutte le attività connesse all’insegnamento della scherma.

Inoltre, le modifiche statutarie si porrebbero in contrasto con l’ordinamento, nella misura in cui attribuiscono un potere pubblicistico, qual è quello di individuazione, validazione e certificazione delle competenze e rilascio delle relative qualifiche, alla Federazione per mezzo di un atto normativo privato ed unilaterale.

Secondo le prospettazioni della ricorrente, peraltro, le disposizioni sopra menzionate violerebbero il quadro normativo di riferimento e le regole in materia di concorrenza e monopolio, imponendo alle associazioni, ai fini dell’affiliazione, il ricorso a determinate categorie di soggetti (nella specie i tecnici federali), con ulteriore violazione degli artt. 101 e 102 TFUE e artt. 2 e 3 della L. n. 287/1990.

Con riferimento al ricorso per motivi aggiunti il CONI ha eccepito:

- il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di impugnazione avente ad oggetto esclusivamente modifiche statutarie inerenti meri profili organizzativi propri della disciplina schermistica;

- l’inammissibilità per omessa impugnazione dell’atto presupposto e, segnatamente, della Delibera del Presidente del CONI n. 37/22 dell’8 giugno 2020, di approvazione delle modifiche allo Statuto della Federazione Italiana Scherma deliberate con Decreto del Commissario ad Acta in data 18 maggio 2020. Sul punto, il Comitato ha osservato che la ricorrente si è limitata ad impugnare con il ricorso per motivi aggiunti la Delibera della Giunta Nazionale del Coni del 2 luglio 2020 n. 156, con la quale è stata ratificata la menzionata Delibera Presidenziale, sebbene le modifiche statutarie deliberate con Decreto del Commissario ad acta in data 18 maggio 2020 siano state approvate, con immediata efficacia nell’ordinamento, con la Delibera del Presidente del CONI n. 37/22 dell’8 giugno 2020, e dunque precedentemente alla ratifica della Giunta Nazionale del Coni del 2 luglio 2020.

Nel merito il CONI ha dedotto l’infondatezza del ricorso, dovendosi ritenere la nuova versione dello Statuto conforme alla sentenza del Consiglio di Stato Sez. III, sentenza n. 1852/2020 del 16 marzo 2020, sopravvenuta nelle more del presente giudizio.

In particolare il Comitato Olimpico ha evidenziato che:

- all’art. 1 comma 10 è stato eliso il riferimento alla “Scuola Magistrale”, avendo la disposizione assunto una diversa formulazione (“E’ istituita presso la F.I.S. la Scuola per la Formazione e l’abilitazione dei Tecnici sportivi di Scherma Federali, disciplinata da un apposito Regolamento”);

- all’art. 1 comma 11 è stato aggiunto l’inciso “Ferme le competenze dell’Accademia Nazionale di Scherma di cui al successivo p. 12” e la disposizione è stata così formulata: “Ferme le competenze dell’Accademia Nazionale di Scherma di cui al successivo p. 12 i tecnici federali di scherma devono essere in possesso di idoneo titolo rilasciato dalla Federazione e devono essere iscritti, durante la stagione agonistica, alle liste federali”;

- è stato riformulato l’art. 1 comma 12: “L’Accademia Nazionale di Scherma, è Membro d’Onore della F.I.S. ai sensi del successivo art. 10 e la Federazione, riconoscendone la competenza all’abilitazione professionale per i Maestri di Scherma, può concludere con la stessa accordi nell’ambito della scuola di cui al precedente p. 10 per il rilascio dei titoli di rispettiva competenza”.

- all’art. 2 comma 2 dopo “I fini istituzionali della F.I.S. sono”: g) formare atleti, arbitri e tecnici federali di scherma” è stato aggiunto l’inciso “ferme le competenze dell’Accademia di Scherma di cui all’art. 1 con riguardo all’abilitazione professionale dei Maestri di Scherma”;

- all’art. 52 è stato eliso il riferimento al ruolo precedentemente attribuito alla Scuola della Federazione Italiana Scherma (“coordina le attività di formazione e di abilitazione dei Tecnici federali di scherma”);

- è stato riformulato l’art. 55 come segue “La Lista Tecnica è costituita da tutti i Tecnici sportivi federali di scherma e soggetti aventi qualifiche equivalenti per la scherma storica, in possesso di un titolo per l’insegnamento della scherma rilasciato dalla Scuola Magistrale della F.I.S. di cui all’art. 52 o comunque validamente riconosciuto dalla FIS, tesserati alla F.I.S. direttamente o tramite un Affiliato, che esercitano l’insegnamento della scherma” elidendo il riferimento alla scherma storica.

Tanto premesso il Comitato ha escluso che l’ANS possa vantare, anche a seguito delle pronunce della giustizia amministrativa, una propria prerogativa assoluta, ovvero una competenza esclusiva riguardo l’abilitazione di tutte le figure che esercitano l’attività della scherma, a prescindere dal lessico utilizzato.

Il CONI ha precisato che, in base alla nuova versione dello Statuto, l’ANS ha competenza al rilascio dei “diplomi magistrali”, ma non ha alcuna competenza al rilascio di licenze federali, di competenza del CONI o della FIS.

La Federazione Italiana di Scherma ha preso posizione in merito al ricorso per motivi aggiunti, chiedendo al Collegio di dichiarare cessata la materia del contendere in relazione al ricorso introduttivo, di dichiarare improcedibile il ricorso per motivi aggiunti per violazione dell'art. 2 del d.l. n. 220/03 convertito in legge n. 280/03 (cosiddetta “pregiudiziale sportiva”) o, in subordine, di rigettarlo nel merito.

In particolare, la FIS ha controdedotto che le modifiche apportate allo Statuto a seguito dell’intervento del Commissario ad acta, contrariamente a quanto affermato dall’ANS, non hanno eliso alcuna competenza di quest’ultima, in quanto il soggetto di interesse federale quale associato è il “Tecnico Sportivo” e non il “Maestro di Scherma”.

Quest’ultima figura, infatti, pur estranea rispetto alla Federazione, avrebbe potuto continuare ad operare in ambito federale sulla base di accordi tra le parti, com’era sempre accaduto anche in passato.

Con successiva memoria depositata in data 31.10.2020 la ricorrente:

- ha aderito alla richiesta di dichiarazione di cessazione della materia del contendere in relazione al ricorso introduttivo, in quanto riferito all’impugnativa dello Statuto federale e la successiva Delibera di Giunta Nazionale CONI del 16 luglio 2019;

- ha chiesto al Collegio di dichiarare la cessazione della materia del contendere anche in relazione all’impugnativa della Delibera del Presidente del CONI n. 37/22 dell’8 giugno 2020, successivamente ratificata in data 2 luglio con Deliberazione della Giunta Nazionale del CONI n. 156 2020, impugnata con ricorso per motivi aggiunti, limitando tuttavia tale richiesta alla posizione del solo CONI;

- ha insistito in una pronuncia di accoglimento del ricorso per motivi aggiunti in relazione alla posizione della FIS.

Più in particolare, la ricorrente ha evidenziato come il CONI abbia riconosciuto che l’Accademia è l’Ente titolato, ai sensi del D. Lgs. n. 13/2013, alla individuazione, validazione e certificazione delle competenze necessarie all’insegnamento della scherma anche in ambito sportivo, specificando che tale ambito di competenza non è sovrapponibile, bensì complementare, a quello afferente l’attività di formazione dei tecnici sportivi in ambito federale, con particolare riguardo, all'attività necessaria per il mantenimento dell’abilitazione ad operare nel sistema CONI.

Posta questa premessa, secondo le prospettazioni della ricorrente, lo Statuto federale FIS deve ritenersi conforme al quadro normativo vigente, atteso che in esso vi è, da un lato, il riconoscimento del ruolo dell’Accademia quale Ente titolato ai fini della certificazione delle competenze indispensabili per l’insegnamento della scherma e, dall’altro, l’istituzione della Scuola di Formazione federale il cui ambito è circoscritto all’attività di formazione, anche permanente, dei tecnici diplomati dall’Accademia che siano altresì in possesso della licenza sportiva.

In relazione alla posizione della FIS, invece, l’ANS ha contestato quanto dedotto dalla Federazione, nella parte in cui quest’ultima ha sostenuto di avere una competenza propria al rilascio dei titoli necessari e sufficienti all’insegnamento della scherma olimpica in ambito federale.

La ricorrente ha ritenuto la potestà afferente alla certificazione ed alla qualificazione delle competenze di propria esclusiva competenza, non potendosi concepire un ambito di competenza federale al rilascio dei diplomi per l’insegnamento della scherma concorrente o concomitante con quello dell’Accademia.

Quindi l’ANS ha concluso che: “le disposizioni dello Statuto federale ledono le competenze dell’Accademia nella misura in cui, almeno nell’interpretazione che ne dà la Federazione, le attribuiscono la potestà di certificare delle competenze per l’insegnamento della scherma olimpica, così come esplicitato, senza possibilità di fraintendimenti, nei comunicati federali del 16 marzo 2020 e del 1° settembre 2020 richiamati nel ricorso per motivi aggiunti.”

Con ulteriore e successivo ricorso per motivi aggiunti notificato in data 02.11.2020 l’ANS, nell’opporsi all’eccezione di inammissibilità sollevata dal CONI in ragione dell’omessa impugnazione della Delibera del Presidente del CONI n. 37/22 dell’8 giugno 2020, ha impugnato anche quest’ultima delibera, riproponendo i già esposti motivi di ricorso.

Con successiva memoria depositata in data 15.01.2021 l’ANS ha insistito nella richiesta di dichiarare cessata la materia del contendere nei confronti del CONI, ritenendo ancora sussistente l’interesse ad una pronuncia nel merito nei confronti della Federazione Italiana di Scherma, in relazione all’interpretazione del novellato Statuto federale sostenuta da tale ultimo organismo.

L’ANS ha ribadito che le disposizioni dello Statuto federale ledono le competenze dell’Accademia nella misura in cui, nell’interpretazione che ne ha dato la Federazione, le attribuiscono la potestà di certificare le competenze per l’insegnamento della scherma olimpica, precisando di non aver “mai contestato il diritto della Federazione al rilascio della cd. licenza sportiva, vale a dire quell’autorizzazione ricognitiva da cui lo SNaQ CONI fa discendere la legittimazione a svolgere l'attività di insegnamento in ambito federale. Ma si è limitata a rivendicare a sé quella competenza che la legge le ha assegnato dal 1860 sino ad oggi così come riconosciuto dal Tar del Lazio prima e dal Consiglio di Stato poi. Sotto tale profilo, la constatazione contenuta nella sentenza del Consiglio di Stato secondo cui gli ambiti di competenza della Federazione e dell’Accademia sono distinti e paralleli, conferma l’assunto dell’Accademia circa il proprio ruolo di Ente certificatore delle competenze e il ruolo della Federazione quale soggetto legittimato, su delega del CONI, alla formazione e al rilascio della licenza sportiva (cd. formazione permanente). La pretesa della Federazione di poter certificare le competenze, anche se limitatamente all’ambito federale, è dunque priva di fondamento giuridico.”

Richiamate le vicende principali del giudizio, può ora passarsi all’esame delle questioni sottoposte al vaglio del Tribunale.

Alla luce delle deduzioni e difese delle parti, ritiene il Collegio di dover innanzitutto dichiarare l’inammissibilità del ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse, in relazione all’impugnazione della delibera dell’Assemblea Nazionale Straordinaria della Federazione Italiana Scherma (FIS), datata 19 maggio 2019, con la quale è stato adottato il testo dello Statuto federale e della successiva Delibera della Giunta Nazionale CONI del 16 luglio 2019.

Tali atti sono stati superati a seguito del Delibera del Presidente del CONI n. 37/22 dell’8 giugno 2020, successivamente ratificata in data 2 luglio con Deliberazione della Giunta Nazionale del CONI n. 156 2020, con cui è stato approvato Decreto del Commissario ad acta in data 18 maggio 2020 di modifica dello Statuto federale.

Quanto a tali ultimi provvedimenti, la ricorrente ha chiesto al Collegio di dichiarare cessata la materia del contendere in relazione all’interpretazione che del novellato Statuto federale è stata fornita dal CONI, insistendo nella richiesta di annullamento dei medesimi provvedimenti impugnati come interpretati dalla FIS.

Osserva in proposito il Collegio che la cessazione della materia del contendere presuppone che la pretesa del ricorrente, ovvero il bene della vita al quale egli aspira, abbia trovato piena e comprovata soddisfazione in via extragiudiziale, sì da rendere del tutto inutile la prosecuzione del processo, stante l'oggettivo venir meno della lite. Infatti, tale forma di estinzione del giudizio non ha valenza meramente processuale, ma contiene una verifica nel merito della pretesa avanzata e della piena soddisfazione eventualmente arrecata ad opera delle successive determinazioni assunte dalla Pubblica Amministrazione.

Per tale ragione l'art. 34, comma 5, del c.p.a. ha stabilito che, qualora la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta nel corso del giudizio, il giudice deve dichiarare, con sentenza di merito, cessata la materia del contendere (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 dicembre 2010, n. 9319).

Tale statuizione postula che siano accaduti nel corso del giudizio fatti tali da determinare il venir meno delle ragioni di contrasto tra le parti e da rendere incontestata la reale sparizione dell'interesse sottostante alla richiesta pronuncia di merito.

E' decisivo che la situazione sopravvenuta soddisfi in modo pieno ed irretrattabile il diritto o l'interesse legittimo esercitato, così da non residuare alcuna utilità alla pronuncia di merito. (Consiglio di Stato sez. V, 05/04/2016, (ud. 15/12/2015, dep. 05/04/2016), n.1332).

Tale incontrovertibile condizione non pare essersi verificata nella fattispecie oggetto di giudizio.

La ricorrente ha infatti dichiarato cessata la materia del contendere nei confronti del solo CONI, sulla base dell’interpretazione che il Comitato ha fornito delle disposizioni statutarie come novellate a seguito dell’intervento del Commissario ad acta e successivamente approvate con i provvedimenti oggetto di ricorso per motivi aggiunti.

In relazione ai medesimi provvedimenti, però, la ricorrente ha dichiarato espressamente la permanenza dell’interesse ad una pronuncia del merito, sebbene limitatamente all’ “interpretazione” dello Statuto sostenuta nelle difese della FIS.

Pertanto, deve ritenersi sussistente l’interesse ad una pronuncia di merito, quantomeno in relazione alle contrapposte posizioni della ricorrente e della federazione resistente, non potendosi il giudizio concludere con una pronuncia di cessazione della materia del contendere.

Tanto premesso, l’oggetto del presente giudizio concerne la legittimità degli artt.1, commi 10 e 11, 2 lett. g), 4, comma 3 lett. g) e 55 dello Statuto federale, come riformato a seguito dell’intervento del Commissario ad acta e successivamente approvato dal CONI.

Vanno scrutinate, in primis, le eccezioni preliminari di difetto di giurisdizione sollevata dal CONI, di improcedibilità per violazione dell'art. 2 del d.l. n. 220/03 convertito in legge n. 280/03 sollevata dalla FIS e di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione di atto presupposto sollevata dal CONI.

Le eccezioni preliminari sono infondate e vanno respinte per i seguenti motivi.

Il CONI ha sollevato l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla base del combinato disposto dell’art. 2 del D.L. n. 220/2003 conv. in L. 280/2003 e dell’art. 133 comma 1 lettera “z” c.p.a..

In particolare, il Comitato olimpico ha ricordato che la prima delle due norme riserva all’ordinamento sportivo “la disciplina delle questioni aventi ad oggetto: a) l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive”; mentre la seconda, esclude dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo, anche sulla base di apposite previsioni di legge.

Ebbene, secondo le prospettazioni del Comitato, vertendo la controversia sulle modifiche statutarie relative a profili organizzativi propri ed interni dell’ordinamento sportivo, in applicazione delle norme citate dovrebbe escludersi la giurisdizione del giudice amministrativo.

La tesi non può essere condivisa.

Il quadro delle norme rilevanti in tema di riparto di giurisdizione non può limitarsi all’art. 2 del D.L. n. 220/2003 conv. in L. 280/2003 ed all’art. 133 comma 1 lettera “z” del c.p.a..

Rileva, infatti, anche l’art. 1 comma 2 del D.L. n. 220/2003 conv. in L. 280/2003, norma cardine nel sistema di riparto della giurisdizione in ambito sportivo, il quale dispone che i rapporti tra l'ordinamento sportivo e l'ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l'ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l'ordinamento sportivo.

Ebbene, nel caso di specie la controversia ha ad oggetto la legittimità di atti della FIS e del CONI che incidono sulla competenza al rilascio dei diplomi di abilitazione all’insegnamento della scherma.

Si tratta, pertanto, di atti di natura pubblicistica, espressione dell'esercizio del potere autoritativo di cui la Federazione è titolare rispetto a situazioni giuridiche che, come nel caso di specie, non rilevano e non esauriscono i loro effetti solo entro l'ordinamento federale, ma che promanano anche nell'ordinamento statale, concernendo la violazione di diritti soggettivi o interessi legittimi (cfr. sul punto Cons. Stato, VI Sez., 9 luglio 2004 n. 5025; TAR Lazio Roma sez. III, n.6352/2008).

Ed infatti gli atti impugnati risultano adottati in applicazione di norme che perseguono finalità di interesse pubblico e non attengano alla violazione di regole tecniche, ma all’aspetto organizzativo e funzionale dell’ordinamento sportivo, con la conseguenza che il sindacato sugli stessi va ad incidere sull’assetto istituzionale dell'attività sportiva e compete pertanto alla giurisdizione amministrativa.

Ne consegue che la giurisdizione su tali atti è devoluta al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, in base all’art. 133 comma 1 lettera z) c.p.a., il quale espressamente riserva alla cognizione di questo giudice gli atti del CONI e delle Federazioni sportive non riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo e non inerenti ai rapporti patrimoniali tra società, associazioni ed atleti.

Può ora passarsi all’esame dell’eccezione preliminare di improcedibilità sollevata dalla FIS per violazione dell'art. 2 del d.l. n. 220/03 convertito in legge n. 280/03.

La Federazione resistente ha dedotto la violazione della cosiddetta pregiudiziale sportiva, prevista dall’art. 2 del D.L. 220/2003, conv. in legge nr. 280/2003.

La norma prevede che “Nelle materie di cui al comma 1, le societa', le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l'onere di adire, secondo le previsioni degli statuti e regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui gli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dell'ordinamento sportivo.”

Secondo le prospettazioni della Federazione resistente, l’applicabilità della norma al caso di specie si fonderebbe sulla circostanza che l’Accademia Nazionale di Scherma è membro di diritto della FIS e, in quanto tale, soggetto interno all’ordinamento federale.

La tesi non può essere condivisa.

Il Collegio intende sul punto richiamare le considerazioni già espresse con la precedente sentenza nr. 2191/2019 di questa Sezione, dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi, confermate anche dalla recentissima decisione del giudice d’Appello (sentenza Cons. Stato nr. 1852/2020).

Va richiamata, in primis, la specificità della condizione giuridica dell’Associazione Nazionale di scherma, dalla quale deriva una peculiare connotazione delle relazioni tra la stessa, la FIS ed il CONI.

L’Accademia Nazionale di Scherma è infatti ente di natura privatistica, eretto ad ente morale con R.D. 21 novembre 1880 allo scopo primario del “l’esercizio ed il perfezionamento della Scherma” (art.3) con competenza nella formazione dei maestri di scherma e al rilascio dei relativi diplomi (art. 21).

L’Accademia Nazionale di Scherma, fondata nel 1861, preesiste alla Federazione Italiana Scherma e le sue competenze specifiche sono state riconosciute nel 1880, per via legislativa, in epoca anteriore alla formazione dell’ordinamento federale e sportivo, nell’ambito del quale opera la FIS formatosi nel sec. XX con un processo perfezionatosi solo con la l. 16 febbraio 1942, n. 426 - Costituzione e ordinamento del Comitato olimpico nazionale italiano - C.O.N.I (Cons. di Stato sent. Nr. 1852/2020).

L’ANS, infatti, non è affiliata alla FIS, ma ne è “membro d’Onore”, come statuisce l’art. 1 comma 12 dello Statuto FIS, la quale, fino alle modifiche statutarie in questa sede impugnate, al medesimo articolo riconosceva l’ANS “al fine del rilascio di diplomi magistrali”.

La preesistenza della ANS rispetto all’ordinamento sportivo ed il riconoscimento della stessa da parte dell’ordinamento giuridico statale in epoca antecedente alla stessa nascita dell’ordinamento sportivo, determina l’impossibilità di assoggettare, a posteriori, le relative controversie alla regola della pregiudiziale sportiva, condizionando la tutela giurisdizionale ordinaria al previo esperimento di tutti i gradi della giustizia domestica.

Sul punto è rilevante richiamare quanto affermato del giudice d’appello nella più volte citata sentenza nr. 1852/2020 che, a proposito dell’applicabilità dell’art. 2 comma 2 del D.L. 220/2203 in tema di pregiudiziale sportiva alle controversie attinenti agli atti della FIS incidenti sulle prerogative e competenze dell’ANS, ha avuto modo di precisare: “Non può dunque essere condiviso l’assunto dell’appellante Federazione di estensivamente considerare (pur se tecnicamente non è tale) - l’Accademia come un soggetto «affiliato» alla FIS ai sensi dell’art. 2, comma 2, d.-l. 220 del 2003, con il conseguente «onere di adire, secondo le previsioni degli statuti e regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui gli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dell'ordinamento sportivo», vale a dire di assoggettare la fattispecie alla pregiudiziale sportiva. Detta previsione di legge, che eccezionalmente condiziona l’accesso alla giurisdizione generale con il previo esaurimento di gradi giustiziali interni all’ordinamento sportivo (Cons. Stato, V, n. 5019/2018, cit: “gli organi di giustizia federale non esercitano funzioni giudiziarie” essendo “organi giustiziali rispetto alle [sole] decisioni aventi rilevanza interna per l’ordinamento sportivo”), non può – contro gli artt. 24 e 113 Cost. - essere impropriamente estesa, malgrado il chiaro significato proprio delle parole del detto art. 2, comma 2, a un soggetto che nasce indipendentemente dall’ordinamento sportivo e comunque circa una sua consolidata e preesistente legittimazione rilevante per l’ordinamento generale.”

La non assoggettabilità della presente controversia alla cd. pregiudiziale sportiva, fondata sulla natura di ente autonomo dell’ANS rispetto alla FIS, non può tuttavia condurre - come pure è stato sostenuto dalla federazione resistente - alla conseguenza di rendere irrilevanti le decisioni della FIS rispetto all’attività dell’ANS.

Infatti, la natura di ente autonomo e preesistente dell’ANS rispetto alla FIS e la condizione di “non affiliazione” della prima rispetto alla seconda non implica che tra le due non debba esserci alcuna forma di coordinamento, che proprio allo Statuto della FIS viene demandato.

Può ora passarsi all’eccezione di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per tardività dell’impugnazione sollevata dal CONI.

Sul punto il Comitato ha eccepito l’omessa impugnazione dell’atto presupposto (Delibera del Presidente del CONI n. 37/22 dell’8 giugno 2020, di approvazione delle modifiche allo Statuto della Federazione Italiana Scherma deliberate con Decreto del Commissario ad Acta in data 18 maggio 2020), essendosi la ricorrente limitata ad impugnare - con il primo ricorso per motivi aggiunti - la Delibera della Giunta Nazionale del Coni del 2 luglio 2020 n. 156, con la quale è stata ratificata la menzionata Delibera Presidenziale, sebbene le modifiche statutarie deliberate con Decreto del Commissario ad acta in data 18 maggio 2020 fossero state approvate, con immediata efficacia nell’ordinamento, con la Delibera del Presidente del CONI n. 37/22 dell’8 giugno 2020, e dunque precedentemente alla ratifica della Giunta Nazionale del Coni del 2 luglio 2020.

L’eccezione è infondata.

Com’è stato correttamente dedotto dall’associazione ricorrente, ai sensi degli articoli 70 e 71 dello Statuto, così come novellato, lo stesso è entrato in vigore a seguito dell’approvazione da parte della Giunta Nazionale del CONI e dell’adempimento di cui al precedente art. 70, ovvero l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche presso la Prefettura di Roma e successiva pubblicazione sul sito federale, adempimento quest’ultimo che ha reso conoscibile ed impugnabile il provvedimento in quanto concretamente lesivo.

Esaurite le questioni preliminari e venendo al merito delle censure, la ricorrente ha dedotto che l’art.1, commi 10 e 11, l’art. 2 lett. g) e l’ art 55 sarebbero lesivi delle proprie prerogative e competenze, nella misura in cui è stato confermato che, ai fini dell’insegnamento della scherma e dell’iscrizione alla Lista Tecnica, i tecnici devono essere necessariamente in possesso di “idoneo titolo rilasciato dalla Federazione”, ed è stata mantenuta la figura del tecnico federale di scherma quale competenza alternativa o comunque differente da quella del Maestro di scherma.

Le disposizioni impugnate stabiliscono che presso la F.I.S. è istituita la Scuola per la Formazione e l’abilitazione dei Tecnici sportivi di Scherma Federali, disciplinata da un apposito Regolamento e che, ferme le competenze dell’Accademia Nazionale di Scherma in tema di abilitazione professionale dei maestri di scherma, i tecnici federali di scherma devono essere in possesso di idoneo titolo rilasciato dalla Federazione e devono essere iscritti, durante la stagione agonistica, alle liste federali. Viene inoltre previsto che i fini istituzionali della F.I.S. sono, tra gli altri, quello di formare atleti, arbitri e tecnici federali di scherma, ferme le competenze dell’Accademia di Scherma di cui all’art. 1 con riguardo all’abilitazione professionale dei Maestri di Scherma.

Infine, si prevede che la Lista Tecnica è costituita da tutti i tecnici sportivi federali di scherma, in possesso di un titolo per l’insegnamento della scherma rilasciato dalla Scuola di cui all’art. 52 o comunque validamente riconosciuto dalla FIS, tesserati alla F.I.S. direttamente o tramite un Affiliato, che esercitano l’insegnamento della scherma.

L’ANS ha ritenuto tali disposizioni lesive delle proprie competenze in quanto il potere di certificare le competenze per l’insegnamento della scherma olimpica viene attribuita anche alla FIS e non solo all’Accademia.

La tesi non è fondata.

Com’è stato riconosciuto dalla stessa ricorrente, l’Accademia Nazionale di Scherma e la FIS sono titolari di competenze complementari nel campo, rispettivamente, dell’insegnamento della scherma (ANS) e di formazione dei tecnici sportivi in ambito federale (FIS).

L’Accademia è ente competente per l’individuazione, la validazione e la certificazione delle competenze necessarie all’insegnamento della scherma, mentre la Scuola di Formazione federale è competente per l’attività di formazione e abilitazione dei “tecnici sportivi di Scherma Federali”.

Del resto l’ANS ha competenza al rilascio di “diplomi magistrali”, ma non ha alcuna competenza al rilascio di licenze federali, di competenza della federazione di riferimento (FIS) e del CONI.

Non a caso il comma 12 dell’art. 1 del regolamento dispone che l’ANS ha competenza per l’abilitazione professionale della diversa figura dei “maestri di scherma”, imponendo peraltro un dovere di leale collaborazione tra ANS e FIS e rinviando ad espliciti “accordi nell’ambito della scuola di cui al precedente p. 10 per il rilascio dei titoli di rispettiva competenza”.

Lo Statuto riconosce chiaramente il ruolo e le competenze dell’Accademia di Scherma con riguardo all’abilitazione professionale dei Maestri di Scherma e disciplina, in aggiunta, il ruolo e le competenze della Federazione per formazione e l’abilitazione dei Tecnici sportivi di scherma federali.

Non sussiste pertanto alcuno sconfinamento, da parte della Federazione, nelle prerogative e nelle competenze dell’ANS, non potendo peraltro condividersi quanto sostenuto dall’associazione in merito alla sussistenza di una sorta di competenza esclusiva in merito a tutte le attività connesse all’insegnamento della scherma.

Sul punto deve infatti rilevarsi che la natura di ente autonomo e preesistente dell’ANS rispetto alla FIS e la condizione di “non affiliazione” della prima rispetto alla seconda non implicano che tra le due entità non debba esserci alcuna forma di coordinamento, che proprio allo Statuto della FIS viene demandato.

Pur avendo, la FIS, natura giuridica di associazione con personalità giuridica di diritto privato, la peculiare valenza pubblicistica dell’attività svolta determina l’attribuzione in capo alla federazione di poteri funzionali che la pongono in una posizione differenziata rispetto alle altre associazioni sportive.

Ed infatti la Federazione ha il compito di praticare, promuovere, sviluppare e diffondere la disciplina della scherma sul territorio nazionale e, sotto la vigilanza del CONI, è la sola associazione qualificata a disciplinare l’attività della scherma in Italia (cfr. art. 1 Statuto FIS). Tali prerogative derivano dalla legge (D.Lgs. 242/1992) e dall’avvenuto riconoscimento da parte del CONI.

Pertanto, ai fini dello svolgimento della propria attività istituzionale, l’ANS deve coordinarsi con la FIS, le cui decisioni, tradotte in specifici atti, possono e devono investire l’attività dell’ANS, ma nel rispetto di quel principio di autonomia che ha da sempre portato quest’ultima a rivestire la qualità di “membro d’onore” e non di affiliato della FIS.

Proprio in questo specifico senso devono essere lette le novellate disposizioni statutarie, che disciplinano compiti ed attribuzioni della federazione, nel rispetto degli ambiti di competenza e del ruolo dell’ANS.

Quanto all’impugnativa degli articoli all’art. 4, comma 3 lett. g) ed all’art. 55, l’ANS ha censurato le disposizioni nella parte in cui è stata imposta, quale requisito necessario e indispensabile al fine di ottenere l’affiliazione alla Federazione delle associazioni e/o delle società sportive dilettantistiche, la disponibilità di almeno un Tecnico federale di scherma abilitato, riconosciuto dalla F.I.S., nonché nella parte in cui è stato istituito l’albo dei Tecnici federali di scherma denominato “Lista Tecnica”, nel quale devono essere obbligatoriamente iscritti quali tecnici federali i soggetti che possono esercitare l’insegnamento della scherma presso le associazioni e le società affiliate.

Le deduzioni della ricorrente non sono fondate.

L’affiliazione e la riaffiliazione costituiscono espressione di prerogative delle Federazioni Sportive, sui quali non può incidere l’ANS.

Ed infatti, ai sensi dell’art. 23 comma 1 dello Statuto del CONI, l’attività delle Federazioni sportive nazionali relative all’ammissione e all’affiliazione di società hanno valenza pubblicistica.

Ai sensi della medesima disposizione, rientra nell’ambito dell’attività di valenza pubblicistica anche quella relativa alla preparazione olimpica e all’alto livello ed alla formazione dei tecnici.

La formazione dei tecnici, tra i quali rientrano senz’altro anche i “tecnici federali di scherma” appartiene alle competenze della Federazione resistente e costituisce attività di valenza pubblicistica.

Ne deriva che alcuna invasione di competenza ha posto in essere la Federazione dettando regole in merito alle condizioni a cui deve essere subordinata l’affiliazione, oppure all’istituzione di albi dei tecnici federali, non potendosi peraltro ravvedere in tali attività limitazioni della concorrenza, atteso che la Federazione ha esercitato le proprie prerogative ed i propri compiti istituzionali dettando una normativa che non preclude la possibilità di ottenere l’affiliazione a determinate categorie di soggetti, ma disciplina i presupposti e le condizioni affinché la stessa possa avere luogo.

In aggiunta, deve pure rilevarsi che, all’art 55 dello Statuto novellato, viene espressamente prevista la possibilità di “riconoscimento” (ai fini federali di competenza FIS) dei titoli rilasciati da altri soggetti, tra i quali sicuramente può essere ricompresa l’ANS, demandando, ancora una volta, all’accordo tra le parti la possibilità che i titoli abilitativi rilasciati dall’Accademia possano essere riconosciuti ai fini sportivi dalla FIS.

Per tali ragioni il ricorso per motivi aggiunti a conclusivamente respinto.

Sussistono, in ragione della peculiarità delle questioni trattate e dell’esito della lite giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto dichiara inammissibile il ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse e respinge i ricorsi per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, con l'intervento dei magistrati:

Francesco Arzillo, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere

Raffaello Scarpato, Referendario, Estensore