CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 6075/2014 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 6075/2014
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
1.- sul ricorso numero di registro generale (…), proposto da: Ministero dell'Interno, Questura di Livorno, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, rappresentati e difesi dagli avv. Luigi Rubino e Gabriele Pafundi, con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare, 14;
2. - sul ricorso numero di registro generale 7220 del 2014, proposto da: Ministero dell'Interno, Questura di Livorno, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, , rappresentati e difesi dagli avv. Gabriele Pafundi e Andrea Mozzati, con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi, in Roma, viale Giulio Cesare, 14/4;
3. - sul ricorso numero di registro generale 7222 del 2014, proposto da: Ministero dell'Interno, Questura di Livorno, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
OMISSIS, rappresentato e difeso dagli avv. Gabriele Pafundi e Luigi Rubino, con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi, in Roma, viale Giulio Cesare 14;
4. - sul ricorso numero di registro generale 7225 del 2014, proposto da: Ministero dell'Interno, Questura di Livorno, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
- OMISSIS, OMISSIS, rappresentati e difesi dagli avv. Luigi Rubino e Gabriele Pafundi, con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi, in Roma, viale Giulio Cesare 14; - OMISSIS, OMISSIS;
5. - sul ricorso numero di registro generale 7226 del 2014, proposto da: Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, rappresentati e difesi dagli avv. Gabriele Pafundi e Gerolamo Taccogna, con domicilio eletto presso Gabriele Pafundi, in Roma, viale Giulio Cesare,14;
6. - sul ricorso numero di registro generale 7227 del 2014, proposto da: Ministero dell'Interno, Questura di Livorno, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, anche domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, con domicilio eletto presso Antonio Lirosi in Roma, via delle Quattro Fontane, 20;
per la riforma
- quanto al ricorso n. 7214 del 2014:
della sentenza breve del T.a.r. Toscana - Firenze: Sezione II, n. 00403/2014, resa tra le parti, concernente diniego accesso agli stadi;
- quanto al ricorso n. 7220 del 2014:
della sentenza breve del T.a.r. Toscana - Firenze: Sezione II, n. 00387/2014, resa tra le parti, concernente diniego accesso agli stadi;
- quanto al ricorso n. 7222 del 2014:
della sentenza breve del T.a.r. Toscana - Firenze: Sezione II, n. 00832/2014, resa tra le parti, concernente diniego accesso agli stadi;
- quanto al ricorso n. 7225 del 2014:
della sentenza breve del T.a.r. Toscana - Firenze: Sezione II, n. 00411/2014, resa tra le parti, concernente diniego accesso agli stadi;
- quanto al ricorso n. 7226 del 2014:
della sentenza breve del T.a.r. Toscana - Firenze: Sezione II, n. 00393/2014, resa tra le parti, concernente diniego accesso agli stadi;
- quanto al ricorso n. 7227 del 2014:
della sentenza breve del T.a.r. Toscana - Firenze: Sezione II, n. 00406/2014, resa tra le parti, concernente diniego accesso agli stadi;
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti delle cause;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2014 il Cons. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti gli avvocati Pafundi, Taccogna, Mozzati e l’avvocato dello Stato Greco;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
FATTO E DIRITTO
1. Nei confronti di circa 90 tifosi della Sampdoria, recatisi in trasferta in occasione della partita del campionato di serie A con il Livorno del 20 ottobre 2013, la Questura di Livorno, con provvedimenti individuali in data 22 ottobre 2013, ha adottato il c.d. DASPO (per due o per tre anni, a seconda se i destinatari fossero o meno incorsi in precedenti sanzioni).
2. Il comportamento a tutti contestato (cfr. relazioni di servizio della DIGOS, della Divisione Polizia Anticrimine e del Commissariato di Piombino, in data 20 ottobre 2013; comunicazione notizia di reato prot. Cat.E.2/2013 Digos in data 22 ottobre 2013), ricondotto nei provvedimenti alla fattispecie di cui all’art. 6, comma 1, ultimo periodo, della legge 401/1989, nel testo antecedente alle modifiche introdotte dall’art. 2 del d.l. 114/2014 (« … avere tenuto una condotta finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza in occasione o a causa di manifestazioni sportive o tale da porre in pericolo la sicurezza pubblica in occasione o a causa delle manifestazioni stesse.»), consiste nell’aver fatto parte di un gruppo di tifosi i quali:
- dopo essere giunti a Livorno a bordo delle proprie vetture ed averle parcheggiate a circa 4 km dallo stadio, in zona dove la Polizia di Stato aveva apprestato specifici controlli, si erano rifiutati di proseguire con le proprie vetture ed avevano preteso di raggiungere lo stadio con un autobus di linea;
- avevano tenuto durante il tragitto un atteggiamento ingiurioso e provocatorio nei confronti dei passanti, tentando di aprire le porte dell’autobus nonostante la presenza a bordo di due poliziotti;
- giunti davanti alla curva sud dello stadio Armando Picchi (destinata ai tifosi ospiti), erano scesi forzando le porte, avevano fatto esplodere un petardo a scopo intimidatorio ed avevano tentato di disperdersi.
Tutto ciò, sostiene la Questura, per evitare di essere frazionati e controllati e per poter quindi entrare allo stadio, nonostante fossero sprovvisti della tessera del tifoso, necessaria per accedere al settore ospiti per il quale, in violazione delle regole vigenti, erano riusciti ad acquistare i biglietti.
Va aggiunto che tutti i tifosi giunti allo stadio con l’autobus sono stati bloccati al momento di scendere dall’autobus ed identificati: quelli sprovvisti della tessera del tifoso, sono stati riaccompagnati alle proprie vetture e scortati fino al casello autostradale di Livorno. Successivamente, sul luogo ove era posizionato il gruppo, sono stati rinvenuti cinque tubi in PVC, un fuoco a mano da segnalazione ed un petardo.
3. Il TAR Toscana, con le sentenze appellate (II, nn. 387, 393, 403, 406, 411 e 832 del 2014), ha accolto i ricorsi avverso i DASPO, sottolineando che:
- i provvedimenti impugnati contengono una motivazione standard, che si riferisce a comportamenti attribuiti ad un “gruppo organizzato di tifosi” e mai a singoli, e manca quindi quella concreta e precisa individuazione dei comportamenti violenti dei singoli che costituisce presupposto indispensabile della misura applicata;
- il convincimento di poter assistere alla partita pur non essendo in possesso della tessera del tifoso era stato ingenerato dal Ministero dell’interno (mediante le risposte alle FAQ inserite nel sito internet istituzionale).
4. Il Ministero dell’interno ha proposto appello.
Sottolinea che la necessità della tessera del tifoso, affinché i residenti della regione che origina la trasferta possano acquistare i biglietti dei settori destinati agli ospiti, è stabilita nel Protocollo d’Intesa (tra Ministero dell’interno, CONI, FIGC, Lega di Serie A, Lega di Serie B e Lega PRO) in data 21 giugno 2011, tuttora valido, ed è stata ampiamente portata a conoscenza dell’opinione pubblica.
In simile contesto, l’aver fatto parte di un gruppo che ha avuto un comportamento complessivo violento ed evidentemente volto ad eludere i controlli (comportamento peraltro già attuato dalla tifoseria ultras della Sampdoria in altre occasioni), denota (anche senza dimostrazione dello specifico contributo di ognuno) piena consapevolezza, e concretizza quella responsabilità personale di cui il TAR erroneamente ha censurato la mancata dimostrazione.
5. Nelle rispettive memorie, gli appellati, oltre a sottolineare che il c.d. DASPO di gruppo, o per categoria, è stato introdotto solo con l’art. 2 del d.l. 119/2014, ribadiscono le censure di mancanza dei presupposti di cui all’art. 6, comma 1, cit., e di difetto di motivazione, accolte dal TAR, e ripropongono quelle non esaminate (il divieto di accesso generalizzato, senza specificazione degli impianti sportivi e dei luoghi di sosta e transito dei tifosi, che risultano interdetti, impedisce di fatto ogni spostamento, viola il principio di tipicità degli atti, l’art. 16 Cost. ed è sproporzionato; vi è violazione dell’art. 7 della legge 241/1990, per omessa partecipazione procedimentale, anche alla luce del mese trascorso tra adozione e notifica del provvedimento; i provvedimenti sono nulli ex art. 21-septies, l. cit., e 50 ss. d.P.R. 445/2000, in quanto privi di protocollo e notificati a notevole distanza di tempo dalla loro adozione; in subordine: viene richiesta la rimessione alla CGE e/o alla Corte Costituzionale dell’art. 6, comma 1, cit., sotto i profili della violazione dei criteri di cui alla decisione della CGE 18 luglio 2013, degli artt. 47, 48 e 49 del Trattato UE, e 2, 3, 13, 16, 23, 24 e 27, Cost.; infine, la Prefettura di Livorno non ha la competenza territoriale a valutare la pericolosità sociale dei ricorrenti).
6. Gli appelli possono essere riuniti, ai fini di un’unica decisione, stante l’evidente connessione oggettiva (oltre alla sostanziale coincidenza delle sentenze appellate e di gran parte delle censure dedotte).
7. Le conclusioni cui è pervenuto il TAR Toscana meritano di essere confermate, con le precisazioni appresso indicate.
Anzitutto, va chiarito che la necessità della tessera del tifoso per accedere ai settori destinati ai tifosi in trasferta risulta indicata nel sito internet del Ministero, anche se mediante una formulazione che non sembra idonea a consentirne un’immediata e agevole comprensione.
L’affermazione del TAR, secondo il quale il convincimento di poter assistere alla partita pur non possedendo la tessera del tifoso era stato indotto dalla comunicazione istituzionale del Ministero, va ridimensionata nel senso suindicato.
Quanto alla motivazione dei provvedimenti, il TAR ha ritenuto che sia mancato un accertamento di quelle “ragioni individuali, specifiche e concrete” da cui dedurre la “pericolosità” del singolo ricorrente (cfr. CGE, GS, 18 luglio 2013 – C-584/10P, C-593/10P – C-595/10P), e che i provvedimenti, prescindendo dall’accertamento della specifica condotta tenuta dal singolo, si traducano in divieti “di categoria” e “generalizzati”, prima, tuttavia, che una norma (introdotta soltanto dal d.l. 114/2014) ne consentisse l’adozione.
Anche riguardo a tale aspetto, le argomentazioni del TAR richiedono alcune precisazioni.
Se si considera nella sua consistenza oggettiva il comportamento contestato, questo è sì un comportamento tenuto contestualmente da quasi un centinaio di persone, e la Questura, rispetto al gruppo, non ha operato (quasi; infatti, nella relazione di servizio della DIGOS, si fa menzione di un giovane “del quale si fa riserva di fornire le generalità” che, aiutato da altri due ragazzi, aveva aperto due volte le porte dell’autobus urlando agli altri di scendere) nessuna distinzione. L’unica distinzione che ha assunto rilevanza, ai fini del DASPO, riguarda il possesso o meno della tessera del tifoso, considerando evidentemente la mancanza della tessera indice significativo dell’intenzione di entrare comunque allo stadio, pur non avendone titolo, mediante comportamenti violenti o intimidatori.
Tuttavia, anche prima delle modifiche introdotte dal d.l. 114/2014 (l’art. 6, comma 1, ultimo periodo, novellato, consente oggi di sanzionare col DASPO anche « … chi, sulla base di elementi di fatto, risulta avere tenuto, anche all'estero, una condotta, sia singola che di gruppo, finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o a creare turbative per l'ordine pubblico nelle medesime circostanze di cui al primo periodo. »), un comportamento di gruppo non escludeva la possibilità di riscontrare e sanzionare col DASPO (una somma di) responsabilità individuali omogenee, qualora queste fossero supportate da elementi diretti o presuntivi che consentissero di affermare la inequivoca e consapevole partecipazione dei singoli al comportamento di gruppo.
In questa prospettiva, la Sezione ha avuto modo di affermare che, qualora un gruppo di tifosi organizzato ponga in essere atteggiamenti aggressivi e intimidatori, volti creare condizioni nelle quali gli addetti al controllo e le autorità preposte siano costrette a scegliere fra consentire loro pro bono pacis l'ingresso, ovvero correre il rischio che mantenuti forzatamente all'esterno quelli sfoghino la loro delusione e la loro aggressività creando disordini e tafferugli con la tifoseria avversaria, risulta ozioso discettare se il singolo partecipante al gruppo abbia avuto un ruolo più o meno attivo (cfr. sent. 13 settembre 2013, n. 4544).
Ma, a differenza di quanto accaduto in quella vicenda, nel caso oggi in esame tutti i tifosi colpiti da DASPO avevano il biglietto (per la precisione, secondo quanto affermato nei ricorsi e non confutato dal Ministero, tre di essi - OMISSIS, OMISSIS e OMISSIS - avevano anche la tessera del tifoso e gli ultimi due sono anche potuti entrare allo stadio ed hanno visto la partita; altri quattro dei tifosi ricorrenti – OMISSIS, OMISSIS, OMISSIS e OMISSIS – sarebbero invece arrivati allo stadio con le proprie autovetture e raggruppati insieme ai tifosi provenienti con l’autobus per l’identificazione: segni, questi, di una certa approssimazione nell’accertare la posizione e la responsabilità dei singoli).
Inoltre, non sono stati attribuiti a singoli episodi di violenza o condotte penalmente rilevanti (la stessa comunicazione di reato è riferita ad ignoti), mentre sembra assodato che, di fronte al divieto di entrare allo stadio, i tifosi hanno accettato pacificamente la decisione dell’Autorità e sono tornati alle loro vetture.
Va aggiunto che quanto riportato nelle relazioni di servizio, potrebbe trovare – non per ciò che concerne i fatti oggettivi, trattandosi di atti pubblici fidefacenti, bensì per il loro apprezzamento e per la ricostruzione degli intenti soggettivi - una diversa plausibile spiegazione, collimante con quella fornita dai ricorrenti: la pretesa di lasciare le auto a distanza e raggiungere lo stadio con l’autobus, comunque autorizzata dai funzionari di Polizia, ben poteva essere legata all’esigenza di evitare danni alle auto; il comportamento ingiurioso o provocatorio (nei confronti della cittadinanza livornese), non costituisce comportamento violento e connota, purtroppo, la gran parte del tifo calcistico; i ricorrenti negano di aver forzato le porte del bus per scendere (ed una relazione di servizio, come esposto, addebita l’iniziativa ad uno, massimo tre tifosi, prontamente bloccati da uno degli agenti presenti a bordo – al riguardo, i ricorrenti sottolineano che, se un centinaio di tifosi avessero davvero voluto forzare le porte, difficilmente la presenza di due agenti avrebbe potuto impedirlo), e di aver tentato di disperdersi dinanzi allo stadio (al riguardo, i ricorrenti sottolineano che ciò sarebbe stato impossibile, trovandosi a quel punto in un’area evidentemente interclusa); i tubi in pvc rinvenuti sono in realtà delle aste portabandiera, il rinvenimento di un petardo e di un fumogeno, non si sa da chi posseduti, potrebbe semmai rientrare in altra fattispecie della legge 401/1989.
Le circostanze sopra indicate impediscono di affermare con ragionevole certezza che il comportamento degli appellati fosse finalizzato a costringere le Forze dell’Ordine a rinunciare ai controlli individuali ed a farli entrare comunque allo stadio; e non possa, invece, rientrare nella pur deprecabile “normalità” dei comportamenti degli ultras in trasferta. Niente affatto giustificabile, ma neanche sanzionabile con un provvedimento così fortemente afflittivo quale il DASPO; almeno, non sulla base della disciplina vigente all’epoca dei fatti.
Certamente, i ricorrenti avevano la speranza di poter accedere al settore ospiti dello stadio nonostante privi della tessera del tifoso, ed erano consapevoli di violare così le regole (come già accaduto in occasione di molte altre partite, dello stesso o del precedente campionato – specificate dai ricorrenti - senza episodi di violenza). Ma tale comportamento non è sufficiente ad integrare la fattispecie dell’art. 6, comma 1, ultimo periodo, cit., all’epoca vigente; che, si ripete, non contemplava l’aver tenuto « una condotta, sia singola che di gruppo, finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione» (testo attuale, introdotto dal d.l. 114/2014), ma, più restrittivamente, soltanto l’aver tenuto «una condotta finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza».
8. In conclusione, gli appelli riuniti devono essere respinti.
9. Considerata la natura delle controversie e la novità di alcuni aspetti delle questioni trattate, sussistono giustificati motivi per disporre la integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa riunione, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Vittorio Stelo, Consigliere
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore