CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 7041/2019 Pubblicato il 15/10/2019 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 7041/2019
Pubblicato il 15/10/2019
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm. sul ricorso numero di registro generale (…), proposto dal Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Cecchetti, Fabrizio Cecchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Marcello Cecchetti in Roma, piazza Barberini 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2019 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
1. Con il ricorso di primo grado, il sig. -OMISSIS- ha agito per l’annullamento del diniego opposto dalla Questura di Roma, in data 12.2.2019, alla richiesta di ostensione della documentazione relativa alla rissa consumata tra i tifosi delle squadre di calcio della OMISSIS e della Sampdoria in data 16 settembre 2018 presso l’area di servizio autostradale Prenestina, km 566 dell’autostrada A1 direzione nord.
1.1. Sulla base della suddetta documentazione, in data 18 dicembre 2018, è stato, invero, adottato nei confronti del predetto appellante il provvedimento n. -OMISSIS- di divieto di accesso alle manifestazioni sportive, cd. daspo, per un periodo di tre anni.
2. La richiesta di accesso del -OMISSIS- aveva riguardo, in particolare, al materiale video e fotografico richiamato nel provvedimento ed impingeva nella prospettata necessità di esercitare il diritto di difesa nel distinto giudizio, pur sempre incardinato innanzi al TAR per il Lazio, sede di Roma, ed avente ad oggetto il suddetto provvedimento di daspo.
2.1. Per contro, la Questura di Roma opponeva che tale richiesta non poteva essere accolta, in quanto riferita a documenti non ostensibili per motivi di ordine e sicurezza pubblica, nonché per finalità di prevenzione e repressione della criminalità ex art. 24 della legge n. 241/1990, soggiungendo che i suddetti documenti potevano essere acquisiti, previo nulla osta, presso l’Autorità Giudiziaria destinataria della informativa di reato.
Nel corso del giudizio il Ministero dell’Interno depositava una circostanziata relazione corredata di documentazione, tra cui alcuni fotogrammi che ritraevano l’odierno appellante mentre brandiva un asta lavavetri ed un altro oggetto nella zona del distributore di carburante, teatro dei suindicati scontri.
3. Il giudice di prime cure, in accoglimento della domanda attorea, pur prendendo atto della suddetta produzione documentale, ordinava all’amministrazione resistente di consentire l’accesso anche all’ulteriore documentazione richiesta e non ancora depositata, rilevando come, sebbene gli atti relativi al procedimento finalizzato all’emissione del divieto di accesso alle manifestazioni sportive siano tendenzialmente sottratti alla disciplina dell’accesso, la convenuta Amministrazione avesse già ritenuto ostensibili la comunicazione della notizia di reato e la documentazione video e fotografica degli eventi che avevano condotto all’adozione della qui avversata misura di prevenzione, facendo in tal modo venir meno le esigenze di riservatezza ovvero di segretezza.
4. Avverso la sentenza del Tar, notificata all’Amministrazione in data 26 luglio 2019, il Ministero dell’Interno, con il mezzo qui in rilievo, ha promosso il presente giudizio, all’uopo articolando i seguenti motivi di gravame:
a) il procedimento nell’ambito del quale gli atti risultano acquisiti sarebbe, tuttora, nella fase delle indagini preliminari. Sarebbe oltretutto irrilevante la circostanza valorizzata dal giudice di prime cure dell’avvenuto deposito di parte della documentazione, non potendo tale condotta far venir meno i vincoli di segretezza che presidiano la restante documentazione;
b) il giudice di prime cure nel procedimento coevo a quello qui in rilievo, ed avente ad oggetto il daspo, con ordinanza -OMISSIS- del 3.5.2019, ha dato conto, sulla scorta della documentazione già acquisita agli atti, della partecipazione attiva dell’odierno appellato alla rissa in argomento, respingendo la domanda cautelare in quella sede azionata.
4.1. Si è costituito in giudizio l’appellato che ha eccepito l’inammissibilità dell’appello e concluso, comunque, per la sua infondatezza.
5. L’appello in epigrafe viene qui deciso con sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 60, 74, 98 e 116, commi 4 e 5, cod. proc. amm., essendo maturo per la decisione di merito, integro il contraddittorio, completa l’istruttoria, avendone dato avviso ai difensori presenti e sussistendo gli altri presupposti di legge.
Il suddetto mezzo è fondato e, pertanto, va accolto. Tanto consente di prescindere dalle eccezioni sollevate dall’Avvocatura erariale nel corso dell’udienza di discussione sulla rituale costituzione in giudizio della parte appellata.
5.1. Va, anzitutto, respinta l'eccezione di inammissibilità della detta impugnazione sollevata dalla difesa del -OMISSIS-, atteso che il Ministero appellante, ancorché in via di sintesi, ha correttamente appuntato le sue critiche in ordine alle osservazioni ed alle conseguenti conclusioni del primo giudice e correttamente esposto le ragioni per cui deve ritenersi non predicabile l’obbligo di ostensione dei documenti, ad oggi, non ancora depositati.
6. Tanto premesso, ai fini di una compiuta disamina della res iudicanda, occorre muovere da una ricostruzione del quadro regolatorio di riferimento.
6.1. Com’è noto, l’articolo 24 comma 6 della l. n. 241/1990 prevede che, con regolamento adottato ai sensi dell' articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 , il Governo possa prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi, tra cui, alla lett. c), “ quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all'attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini”.
Sul piano della normazione regolamentare viene, poi, in rilievo l’articolo 8 comma 5 del Regolamento di cui al d.P.R. n. 352/1992, recante la disciplina sui casi di esclusione dell’accesso documentale, secondo cui, di regola, è escluso l’accesso dei documenti ” quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, nonché all'attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini” (lett c.).
In applicazione delle richiamate disposizioni, ed avvalendosi delle facoltà ivi previste, il Ministero dell’Interno, ha adottato un proprio regolamento (D.M. 10/05/1994, n. 415) per la disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di accesso, nell’ambito del quale vengono qui in rilievo, all’articolo 3 lettera a), i seguenti atti: “.. relazioni di servizio ed altri atti o documenti presupposto per l'adozione degli atti o provvedimenti dell'autorità nazionale e delle altre autorità di pubblica sicurezza, nonché degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, ovvero inerenti all'attività di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che si tratti di documentazione che, per disposizione di legge o di regolamento, debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità”.
6.2. Sul punto, occorre soggiungere che l’articolo 24 comma 7 prevede, al contempo, quale norma di chiusura, che debba essere comunque garantito l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.
La richiamata disposizione si coniuga con le ulteriori prescrizioni nella specifica materia dettate dall’art. 42, comma 8, della legge 3 agosto 2007, n. 124, che disciplina le modalità di esibizione dei documenti classificati, per i quali non sia stato opposto il segreto di Stato.
In particolare, la disposizione, da un lato, ribadisce il diritto di accesso ai fini della difesa in giudizio, dall’altro, ne circoscrive le modalità di esercizio, consentendo la sola visione dei documenti classificati a chi ne abbia interesse per motivi di difesa, senza che sia possibile estrarne copia.
6.3. Una lettura coordinata delle richiamate disposizioni induce a concludere, in linea con la giurisprudenza della Sezione (cfr. da ultimo CdS, III Sezione n. 4600 del 4.7.2019), nel senso che il diritto di accesso prevale sulle esigenze di riservatezza – e salve le ipotesi di segreto oggetto di disciplina differenziata - soltanto nel caso in cui sia strumentalmente necessario per l'esercizio delle facoltà difensive, costituendo il diritto alla tutela giurisdizionale uno dei principi cardine dell’ordinamento costituzionale.
6.4. Va, poi, considerato che il diritto di accesso resta escluso (oltre che in presenza di atti “riservati”, come quelli sopra individuati) nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge (cfr. articolo 24 comma 1 della legge n. 241/1990). Tra le ipotesi di segreto, occorre qui richiamare la fattispecie di cui all'art. 329, comma 1, c.p.p., secondo cui “gli atti d'indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria, le richieste del pubblico ministero di autorizzazione al compimento di atti di indagine e gli atti del giudice che provvedono su tali richieste sono coperti dal segreto fino a quando l'imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari”.
L'art. 114, comma 1, c.p.p., che disciplina il "divieto di pubblicazione di atti e di immagini", dispone, proprio in riferimento agli atti coperti da segreto ai sensi dell'art. 329 c.p.p., che " E' vietata la pubblicazione, anche parziale o per riassunto, con il mezzo della stampa o con altro mezzo di diffusione, degli atti coperti dal segreto [c.p.p. 329] o anche solo del loro contenuto".
In siffatte evenienze le eventuali esigenze conoscitive vanno convogliate nelle forme di cui all’articolo 116 c.p.p. che dovranno essere attivate ovviamente dalle parti interessate presso i competenti Uffici, requirenti o giudicanti, dell’Autorità Giudiziaria ordinaria.
7. E’, dunque, nel solco di tale reticolo di norme, punto di equilibrio di contrapposte e rilevanti esigenze, che va scrutinata la res iudicanda.
7.1. Nella suddetta prospettiva, giova fin d’ora evidenziare che, contrariamente a quanto dedotto dall’appellato, non residuano dubbi sulla sussumibilità dei documenti non ostesi, e qui rivendicati, nelle categorie suindicate di provvedimenti sottratti per opzione normativa all’accesso, venendo in rilievo atti di indagine confezionati da organi di polizia nell’immediatezza della segnalazione di una notizia di reato (id est rissa tra tifoserie) e, dunque, trasversalmente afferenti alle funzioni tipiche della Polizia di Stato di prevenzione a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (ed alla quale si riconnette il provvedimento di daspo) e di repressione di una condotta di reato (da qui la trasmissione di una mirata informativa all’A.G.).
7.2. Orbene, muovendo da tale premessa, occorre poi ribadire che il Ministero dell’Interno ha già depositato agli atti del giudizio di primo grado una circostanziata relazione informativa recante la ricostruzione analitica dei fatti qui in rilievo e corredata dalla notizia di reato e dai fotogrammi riferiti alla persona del -OMISSIS- dai quali si è evinta la sua partecipazione attiva alla rissa.
Ciò nondimeno, a fronte di tale sopravvenienza il giudice di prime cure non ha ritenuto oramai definita la res controversa sostenendo, viceversa, la persistenza dell’interesse attoreo all’ostensione di tutta la documentazione riferita al suddetto evento, come da istanza del -OMISSIS-, e, dunque, anche alle ulteriori immagini non prodotte.
7.3. A tal riguardo, è, anzitutto, opportuno chiarire che dall’intervenuto deposito della detta documentazione non è ragionevole inferire, con inaccettabile pretesa di automaticità, l’assunto su cui poggia l’appellato decisum e cioè che l’Amministrazione, con tale condotta, abbia compiuto, per facta concludentia, una generalizzata valutazione – per così dire – liberatoria anche rispetto agli ulteriori documenti in suo possesso relativi ai fatti esposti in narrativa.
Come già sopra anticipato, rispetto alla tipologia degli atti qui in rilievo le esigenze di riservatezza ovvero di segretezza trovano la loro fonte direttamente nella disciplina di settore.
E’, pertanto, di tutta evidenza che la suindicata discovery, costituendo una deroga rispetto alla regola generale, esaurisca i suoi effetti di declassificazione limitatamente ai soli atti resi disponibili in giudizio.
7.4. Vale, poi, soggiungere, sotto diverso profilo, che la divisata ostensione della documentazione qui in rilievo, in mancanza di specifici e conferenti elementi di segno contrario, avrebbe dovuto indurre il giudice di primo grado a definire il giudizio, in parte, con una declaratoria di improcedibilità ed, in parte, con una statuizione di rigetto.
Ed, invero, ritiene il Collegio che, rispetto all’ulteriore documentazione non ostesa, e proprio in ragione del parziale deposito della documentazione richiesta, non si evince quel nesso di stretta e necessaria strumentalità difensiva che, nel bilanciamento tra i suddetti contrapposti valori, consente di accordare sicura prevalenza alle esigenze conoscitive impropriamente valorizzate dal giudice di prime cure, tanto più che per gli atti qui in rilievo deve ritenersi configurabile una fattispecie di segreto istruttorio.
7.5. Occorre, preliminarmente, ribadire che la parte appellata ha già avuto conoscenza degli elementi su cui riposa il provvedimento di daspo, inclusi, almeno in parte, i fotogrammi che ne documentano, nella ricostruzione offerta dall’Autorità di P.S., e già positivamente vagliata dal giudice di prime cure con ordinanza cautelare -OMISSIS- del 3.5.2019, la partecipazione alla rissa tra tifoserie del 16.9.2018.
In altri termini, rispetto ai reperti documentali riferibili agli eventi suddetti risultano già prodotti in giudizio pertinenti contributi fotografici, specificamente riferibili alla persona del -OMISSIS- nei quali si evidenzia come il prevenuto sia stato videoripreso mentre brandiva un asta lavavetri ed un altro oggetto nella zona del distributore di carburante, circostanze valorizzate dal giudice di prime cure nell’ordinanza cautelare appena richiamata.
7.6. A fronte di quanto fin qui evidenziato non risultano chiarite né dal giudice di primo grado né dall’interessato le ragioni per cui le suddette notizie non siano sufficienti ai fini dell’esercizio delle facoltà difensive e perché, dunque, la procedura de qua debba essere necessariamente estesa anche ad ulteriori documenti, peraltro non riferibili ad ipotetici elementi a discarico ma piuttosto ad ulteriori elementi di conferma quanto all’attiva partecipazione alla rissa (….correre con un’asta in mano, prendere un birillo e lanciarlo al centro della corsia di rifornimento … spostare un estintore dalla sua sede …) e che, pertanto, varrebbero semmai ad aggravare la posizione dell’appellato.
In altri termini, l’ostensione di tali ulteriori documenti, in mancanza di perspicue argomentazioni chiarificatrici sulla indispensabilità di tale documentazione ai fini del compiuto esercizio delle facoltà difensive, eccederebbe il limite segnato dal nesso di strumentalità difensiva della pretesa ostensiva che, come sopra evidenziato, costituisce un passaggio indefettibile che va rigorosamente accertato per poter accedere ad informazioni riservate siccome poste a presidio di rilevanti e delicate esigenze pubbliche.
7.7. D’altro canto, sotto distinto profilo, nemmeno può essere sottaciuto che i suddetti atti, redatti nell’esercizio delle prerogative istituzionali proprie della Polizia Giudiziaria, sono confluiti in una formale informativa di reato trasmessa dall’apposita Divisione Investigativa della Questura di Roma alla Procura della Repubblica e, pertanto, come atti di indagine compiuti dalla polizia giudiziaria, sono soggetti a segreto istruttorio ai sensi dell'art. 329 c.p.p. e conseguentemente, in apice, sottratti all'accesso ai sensi dell'art. 24 comma 1, della l. n. 241 del 1990 (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 29/01/2013, n.547; Cons. Stato, VI, 9 dicembre 2008, n. 6117).
Conclusivamente l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della decisione appellata, il ricorso di primo grado in parte va respinto.
7. Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare, tra le parti, le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della decisione di primo grado, respinge il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la persona dell’appellato.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Giulia Ferrari, Consigliere
Umberto Maiello, Consigliere, Estensore