CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 2618/2020 Pubblicato il 24/04/2020 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 2618/2020

Pubblicato il 24/04/2020

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale (…), proposto dal Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso, per procura in data 7 novembre 2091, dagli avvocati Federico Tedeschini e Alessandro Tozzi, e – per procura in data 12 novembre 2019 – anche dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio eletto (nell’ultima procura) presso lo studio dell’avv. Galletti in Roma, Piazzale Don Giovanni Minzoni n. 9.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza cautelare n. -OMISSIS-;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2020 il Cons. Giovanni Tulumello e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento in data 9 giugno 2017, il Questore della Provincia di Roma ha vietato per un anno al sig. -OMISSIS- di accedere all’interno degli stadi e di tutti gli impianti sportivi del territorio nazionale ove si disputano incontri di tennis a livello agonistico, ai sensi dell’art. 6 della legge 13 dicembre 1989, n. 401, e successive modificazioni, in quanto ritenuto responsabile della vendita non autorizzata di titoli di accesso ai Campionati Internazionali di Tennis di Roma presso l’impianto del Foro Italico, come da informativa redatta in data 18 maggio 2017 dal Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Roma.

L’interessato ha impugnato tale provvedimento davanti al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, con ricorso notificato e depositato il 7 settembre 2017, con il quale ha dedotto l’illegittimità del divieto per difetto dell’elemento fattuale presupposto, assumendo anzitutto di non avere posto in essere la condotta descritta.

Il giudice di primo grado ha dapprima - con ordinanza n. -OMISSIS- - accolto la domanda di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato; quindi, con la sentenza gravata, ha annullato tale provvedimento, in accoglimento del ricorso.

Contro tale sentenza il Ministero dell’Interno ha proposto ricorso in appello, notificato il 16 ottobre 2019, e depositato il successivo 17 ottobre.

Il sig. -OMISSIS- si è costituito nel giudizio di appello con memoria depositata il 7 novembre 2019.

Ha quindi depositato documentazione.

Con ordinanza n. -OMISSIS- è stata respinta la domanda di sospensione cautelare degli effetti della sentenza impugnata, essendosi osservato che “gli Internazionali di tennis si svolgeranno nel 2020, e che quindi l’interesse dell’Amministrazione appellante può essere ben garantito dalla fissazione della udienza pubblica per la discussione del merito in tempi brevi”.

Preso atto del deposito di due ulteriori memorie da parte dell’appellato (rispettivamente, in data 4 marzo 2020 e 6 aprile 2020), il ricorso in appello è stato quindi trattenuto in decisione all’udienza del 16 aprile 2020, con le modalità di cui all’art. 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18.

2. Con un unico motivo (rubricato “Errores in iudicando: travisamento dei fatti, violazione ed erronea applicazione degli artt. 1-sexies D.L. n. 28/2003 e 6 L. n. 401/1989, nonché difetto di motivazione”), l’amministrazione appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto inesistente il presupposto fattuale del provvedimento impugnato in primo grado, vale a dire la vendita non autorizzata da parte del sig. -OMISSIS- dei titoli di accesso alla manifestazione sportiva.

Il primo giudice ha infatti incentrato la motivazione di accoglimento del primo motivo di ricorso sul rilievo che “in possesso dello -OMISSIS- sono stati rinvenuti esclusivamente 4 biglietti della manifestazione, numero esiguo e tale da essere ben compatibile con quanto dallo stesso sostenuto, ovvero l’acquisto dei titoli anche per alcuni amici. (….) Quest’ultimo, poi, non è stato effettivamente sorpreso nel pubblicizzare la vendita dei biglietti, né è stato rinvenuto il relativo cartello. Pertanto gli elementi emersi non risultano idonei a comprovare con certezza la commissione delle condotte contestate, né il provvedimento dà adeguatamente conto della valutazione discrezionalmente operata ai fini dell’irrogazione del divieto”.

Il T.A.R., nel ritenere fondato anche il quarto motivo di ricorso, ha inoltre affermato che “anche ammettendo l’ipotesi dell’offerta in vendita dei biglietti, nella specie difetterebbe comunque, tenuto conto della minima quantità degli stessi, la valutazione della proporzionalità tra il divieto applicato e la condotta contestata”.

Sul punto l’appello deduce che “gli elementi acquisiti erano presupposti legittimi all’irrogazione della misura in argomento, in considerazione delle circostanze oggettive di tempo e di luogo nelle quali il fatto oggetto di provvedimento si è verificato”, e che comunque si è tenuto conto sia dell’incensuratezza dell’appellato, che di ogni altra circostanza di fatto, applicando il divieto nella misura (temporale) minima.

Resiste in appello lo -OMISSIS-, sostenendo la non veridicità del presupposto fattuale del provvedimento, come ritenuta nella sentenza impugnata.

3. Preliminarmente, ai fini della delimitazione del thema decidendum, devono essere considerati due elementi.

3.1. L’appellato non ha riproposto nelle difese svolte nella memoria di costituzione nel presente giudizio i motivi del ricorso di primo grado assorbiti dalla pronuncia impugnata: con conseguente rinuncia alle domande ed eccezioni formulate in relazione a tali censure (art. 101, comma 2, cod. proc. amm.: in argomento, ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 3767/2018).

3.2. Come osservato da questa Sezione nella motivazione della citata ordinanza cautelare n. -OMISSIS-, è estranea all’oggetto del giudizio l’indagine sulla reazione dell’appellato nei confronti della legittima richiesta di un controllo da parte degli operatori di sicurezza pubblica: ancorché entrambe le parti facciano riferimento, nei rispettivi scritti difensivi, al seguito penale di tale reazione, affermando ovvero negando l’esistenza di un procedimento penale a carico dello -OMISSIS- (ovvero dei denuncianti) per tali fatti.

Come chiarito in sede cautelare, ai fini dello scrutinio di legittimità del provvedimento impugnato (per come sollecitato dal ricorrente in primo grado) occorre unicamente valutare, “se i comportamenti dell’appellato avessero la connotazione del bagarinaggio tentato o consumato, alla luce degli esiti della verbalizzazione”.

4. In relazione alla censura proposta con il primo motivo del ricorso di primo grado, accolta dal T.A.R., e al motivo di appello relativo a tale statuizione, mette conto anzitutto operare una ricognizione del paradigma normativo regolante la fattispecie.

L’art. 1-sexies, primo comma, del decreto-legge 24 febbraio 2003, n. 28 (convertito dalla legge 24 aprile 2003, n. 88), nel testo vigente ratione temporis all’atto dell’adozione del provvedimento impugnato [anteriormente alle modifiche apportate dall'art. 17, comma 1, lett. a), del decreto-legge 14 giugno 2019, n. 53, convertito dalla legge 8 agosto 2019, n. 77], stabiliva che “Chiunque, non appartenente alle società appositamente incaricate, vende i titoli di accesso nei luoghi in cui si svolge la manifestazione sportiva o in quelli interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alla manifestazione medesima, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 2.500 a 10.000 euro. La sanzione può essere aumentata fino alla metà del massimo per il contravventore che ceda o metta in vendita i titoli di accesso a prezzo maggiorato rispetto a quello praticato dalla società appositamente incaricata per la commercializzazione dei tagliandi. Nei confronti del contravventore possono essere applicati il divieto e le prescrizioni di cui all'articolo 6 della legge 13 dicembre 1989, n. 401”.

La norma attributiva del potere consente dunque l’adozione del provvedimento di cui all'articolo 6 della legge 13 dicembre 1989, n. 401 in caso di accertata condotta di vendita non autorizzata di titoli di accesso nei luoghi in cui si svolge la manifestazione sportiva o in quelli interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alla manifestazione medesima.

Il provvedimento in questione costituisce dunque la traduzione in atto di un potere lato sensu cautelare con finalità preventiva, posto a presidio dell’interesse alla sicurezza (ed alla legalità) delle manifestazioni sportive, il cui esercizio è ancorato ad una valutazione in chiave prognostica di tutti gli elementi che consentono di fondare un giudizio inferenziale “secondo la logica del "più probabile che non" e con un giudizio connotato da ampia discrezionalità” (Consiglio di Stato, Sezione III, sentenza n. 2313/2020).

Nella ricognizione, preliminare, dei fatti legittimanti l’esercizio di tale potere, ove le acquisizioni procedimentali – come nel caso di specie - non siano dotate ciascuna di autosufficienza probatoria, è necessario risalire da un fatto noto ad uno ignoto mediante la formulazione di una logica e razionale ipotesi ricostruttiva fondata sulla valutazione complessiva di elementi avvinti da un nesso inferenziale, secondo il canone – proprio della teoria della prova indiziaria - quae singula non prosunt, collecta iuvant.

5. Nella fattispecie in esame il ridetto presupposto fattuale è oggetto di plurime emergenze documentali acquisite agli atti del giudizio di primo grado.

In tale giudizio l’amministrazione aveva prodotto tre note della Questura di Roma (in data 1° ottobre, 3 ottobre e 24 ottobre 2017).

L’ultima delle note citate contiene, in allegato, la comunicazione di notizia di reato in data 23 maggio 2017, redatta dal Commissariato di P.S. -OMISSIS-.

Il ricorrente aveva invece prodotto il verbale della Guardia di Finanza del 18 maggio 2017 (allegato anche alla nota della Questura del 3 ottobre 2017), alle cui risultanze fattuali il provvedimento impugnato rinvia per relationem in punto di motivazione sul fatto.

Dalle superiori risultanze emergono i seguenti elementi.

5.1. La citata comunicazione di notizia di reato in data 23 maggio 2017 riporta che “Alle ore 12.20 circa del 18 maggio u.s., personale dipendente comandato di servizio di ordine pubblico presso -OMISSIS- interessata alla nota manifestazione “Intemazionali BNL dltalia di Tennis 2017” al varco d'ingresso sito in via -OMISSIS-, veniva avvicinato dal Coordinatore della Sicurezza dell'Impianto CONI del Foro Italico di Roma, -OMISSIS-, circa la presenza di una persona che disturbava il regolare svolgimento di vendita della biglietteria per gli incontri di tennis, posta nella medesima via. Mentre gli operanti si dirigevano verso detta biglietteria, -OMISSIS- descriveva la persona asserendo di averla notata nel mentre stava vendendo biglietti per l'evento sportivo senza essere abilitato/autorizzato precisando, in particolare, di aver assistito al passaggio di due banconote da Euro 50,00 ciascuna ricevute da due utenti rimasti ignoti i quali, a loro volta, ricevevano un tagliando d’ingresso. (….)Una volta sul posto gli operanti notavano la persona descritta dall’-OMISSIS-, posizionata a pochi metri dalla biglietteria e lateralmente alla coda di persone presenti posizionate nel predisposto transennamento in attesa di acquistare il regolare titolo di ingresso, con una cartellina trasparente sotto il braccio ed alcuni fogli in mano con una dicitura scritta al computer, intenta ad interloquire con degli utenti e quindi dopo essersi qualificati con tesserino e placca distintiva della PS, identificavano lo -OMISSIS- di cui all’oggetto. Quest’ultimo si poneva al cospetto degli operanti rivolgendosi subito con fare arrogante pretendendo di non intralciare l’attività di vendita dei biglietti posta in essere poiché asseritamente ritenuta regolare, aggiungendo che gli operanti non conoscevamo le normative di legge, il tutto con voce alterata alla presenza dei numerosi utenti in fila di cui ne attirava l’attenzione. (….) Durante l’attesa dell’arrivo del personale della Polizia Tributaria, si avvicinava agli operanti un’addetta alla biglietteria CONI, identificata per -OMISSIS-, che riferiva di aver notato la persona da loro fermata intenta nell’attività di vendita dei tagliandi d’ingresso nei pressi della biglietteria anche nelle precedenti giornate. In particolare, riferiva che lo -OMISSIS- disturbava le addette alla biglietteria anche chiedendo informazione sui prezzi da fare alle persone per rivendere i biglietti da lui acquistati precedentemente e proprio in tale contesto, vista l’insistenza dello -OMISSIS- ed il fare altezzoso posto in essere nei confronti delle cassiere, la -OMISSIS- allertava il personale della F.I.T. in merito a quanto stava accadendo e si portava sul posto il Coordinatore dei Servizi di Sicurezza dell’lmpianto CONI, -OMISSIS- come sopra si è detto, (cfr verbale s.i.)”.

5.2. Il verbale della Guardia di Finanza del 18 maggio 2017 dà invece atto che lo -OMISSIS-, all’atto del controllo spontaneamente svuotava le proprie tasche consegnando, fra l’altro: “denaro contante ammontante ad € 515,00 e 100 franchi svizzeri”, e “n. 04 titoli di accesso per il campo centrale per l’evento del giorno 18.05.2017 di cui due in sezione diurna e due sezione serale (…)”, con indicazione analitica dei numeri seriali di tali biglietti.

6. Avuto riguardo sia ai presupposti indicati dalla richiamata disposizione legittimante l’adozione della tipologia provvedimentale di cui si tratta, che alle riportate risultanze fattuali, ritiene il Collegio che l’appello sia fondato.

Dalle indicate emergenze documentali risultano una serie di plurimi elementi che, ad un attento esame, convergono unicamente nel senso dell’accertamento del fatto come ritenuto a fondamento del provvedimento impugnato, e che impediscono di accedere alla ricostruzione alternativa offerta dall’appellato ed accolta dal primo giudice:

- ben due persone presenti in loco (-OMISSIS- e -OMISSIS-), escusse a sommarie informazioni testimoniali dagli operanti, hanno riferito di avere direttamente assistito all’attività di vendita dei titoli da parte dell’odierno appellato;

- quest’ultimo è stato trovato in possesso di una somma di denaro tale da poter legittimamente inferire una conferma di quanto affermato dai dichiaranti;

- lo stesso appellato, nell’immediatezza del fatto, ha ammesso (ed anzi rivendicato la legittimità) dell’attività di vendita dei titoli di accesso;

- infine, i quattro titoli di cui l’appellato era in possesso al momento del fatto riguardavano due diversi eventi (due la manifestazione diurna, e due la manifestazione serale): il che rende inverosimile la prospettazione dallo stesso resa in seconda battuta, secondo la quale la sua presenza davanti alla biglietteria ed il possesso dei titoli erano dovuti al fatto che egli avesse acquistato i titoli per sé e per alcuni amici che stava attendendo per assistere insieme all’evento sportivo.

7. Le contrarie deduzioni difensive della parte appellata, oltre ad essere documentalmente smentite dalle superiori emergenze probatorie, risultano condizionate da un vizio metodologico, in quanto si appuntano atomisticamente su singoli elementi di fatto, senza però scalfire l’obiettivo significato che gli stessi, unitariamente considerati, assumono nell’ambito del procedimento di inferenza logica posto a fondamento del provvedimento impugnato (procedimento che risulta immune dai vizi denunciati proprio perché ancorato a fatti plurimi ed univocamente convergenti).

Al di là di tale – dirimente – rilievo, va aggiunto che neppure le singole contestazioni colgono nel segno.

7.1. Così, la circostanza che l’odierno appellato disponga di redditi tali da giustificare il possesso della somma contante rinvenuta in suo possesso, in disparte ogni altra considerazione ed anche a volerla considerare di valore astrattamente “neutro”, tuttavia in concreto non priva di valore inferenziale l’obiettivo significato di tale elemento quale riscontro della osservata e descritta attività di vendita svolta nel lasso di tempo immediatamente precedente.

7.2. Lo stesso è a dirsi per il mancato, materiale rinvenimento nella disponibilità dell’appellato, all’atto del controllo, dei cartelli pubblicizzanti la vendita dei tagliandi.

Tale elemento, che il primo giudice ha dato per assodato, è in realtà oggetto di risultanze non univoche.

Il citato verbale della Guardia di Finanza effettivamente non menziona i cartelli fra gli oggetti consegnati dallo -OMISSIS- all’atto del controllo (né peraltro contiene frasi escludenti).

La richiamata comunicazione di notizia di reato redatta dalla Polizia di Stato invece in proposito afferma che “gli operanti unitamente a personale della G.d.F. visionavano i due fogli formato A4, rinforzati posteriormente da cartoncino, che lo -OMISSIS- deteneva davanti la biglietteria al momento del controllo. Sui medesimi fogli era riportata la dicitura in lingua italiana ed inglese dell’indicazione della vendita di biglietti per lo stadio centrale diurna e serale, “accanto alle autorità”, riportando anche il prezzo ed il numero del posto (….) ”.

Quand’anche, diversamente da quanto accertato dalla Polizia di Stato, si ritenesse (con il primo giudice) che tali cartelli non fossero stati trovati in possesso dello -OMISSIS- all’atto del controllo, ma rinvenuti altrove, rimangono le dichiarazioni testimoniali di due persone (sopra indicate) che hanno direttamente osservato l’odierno appellato farne uso.

E soprattutto, il contenuto dei cartelli pubblicitari coincide con le tipologie di biglietti trovati in possesso dello -OMISSIS-: manifestazione diurna e manifestazione serale.

7.3. La circostanza, poi, che l’odierno appellato disponga di un ingente reddito e di un cospicuo patrimonio non ha valenza tale - di fronte ai plurimi, oggettivi ed univoci elementi di segno contrario - da escludere di per sé la plausibilità o verosimiglianza del fatto, come ricostruito dal provvedimento: la spinta soggettiva di tipo economico, e lo stato di bisogno (relativo) sottostante, essendo solo uno – ma non, evidentemente, l’unico - dei fattori che, alla stregua dell’id quod plerumque accidit, incidono sull’elemento volontaristico.

8. Anche la censura che contesta il capo di sentenza relativo al quarto motivo del ricorso di primo grado è fondata.

In primo luogo, il provvedimento impugnato è stato emanato a seguito dell’accertamento della condotta che la disposizione regolante l’esercizio del potere individua come (unico) presupposto fattuale per l’adozione del divieto.

Inoltre, come osservato dall’appellante la durata è stata comunque individuata nella misura minima.

In terzo luogo, il contestato capo di sentenza ha omesso di considerare, in tale giudizio di proporzionalità, ulteriori emergenze già acquisite al fascicolo di primo grado, e contenute sempre nella citata comunicazione di notizia di reato in data 23 maggio 2017, redatta dal Commissariato di P.S. -OMISSIS-:

a) le dichiarazioni testimoniali rese dalla sopra indicata -OMISSIS- danno conto del fatto che l’odierno appellato fosse dedito alla vendita di tagliandi di ingresso anche nei giorni precedenti l’accertamento dei fatti che hanno condotto all’adozione del provvedimento impugnato;

b) lo -OMISSIS- si è reso protagonista di un episodio che ha richiesto l’intervento della Polizia di Stato anche il successivo 20 maggio 2017 (vale a dire, tre giorni dopo i fatti in questione) sempre nell’area del Foro Italico, in relazione alla pretesa dell’appellato di accedere ad area per il quale era invece richiesta un’apposita abilitazione.

Un completo esame della condotta dell’appellato lascia dunque ritenere del tutto priva di pregio la censura proposta con il quarto motivo del ricorso di primo grado in merito alla pretesa sproporzione della misura adottata rispetto al valore dei comportamenti accertati e all’indole del suo autore.

Ne consegue la fondatezza del gravame anche in relazione a questo profilo.

9. Il ricorso in appello è pertanto fondato e come tale deve essere accolto, con conseguente annullamento della sentenza impugnata.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto annulla la sentenza impugnata.

Condanna l’appellato -OMISSIS- al pagamento, in favore del Ministero dell’Interno, delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in complessivi euro cinquemila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità e dei riferimenti anagrafici delle persone fisiche menzionate nella presente sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza (ai sensi dell’art. 84, comma 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18), con l'intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Giulio Veltri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giulia Ferrari, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore