T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 6908/2017
Pubblicato il 12/06/2017
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale (…), proposto da: OMISSIS, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Mattii C.F. MTTSFN58H19F520U, con domicilio eletto presso il suo studio in Magliano Di Tenna, V M Vettore 11;
contro
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
della decisione della Commissione di Disciplina di Appello del MIPAAF - settore ippica n 1831/a/t depositata il 2.3.2017, che ha respinto l’appello domestico di OMISSIS contro la condanna della Commissione di Disciplina I n. 1/17 a 4 mesi di sospensione nelle qualifiche di allenatore e guidatore, con multa, in relazione alla positività a OXAZEPAM del prelievo al cavallo OMISSIS il 2.9.15;
per il risarcimento del danno in caso di esecuzione delle predette sanzioni disciplinari prima della decisione nel merito dell’On.le Tribunale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2017 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm. in ordine alla regolarità del contraddittorio e dell’istruttoria ai fini della decisione sul giudizio nel merito con sentenza in forma semplificata;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il ricorrente espone di essere stato rinviato a giudizio disciplinare dalla Procura della Disciplina MIPAAF - settore ippica – di fronte alla Commissione di Disciplina di primo grado, in ordine alla ipotesi di responsabilità per la riscontrata positività al prelievo del cavallo OMISSIS (effettuato il 2.9.2015); sostiene di aver, in quella sede, provato il contatto accidentale di OMISSIS con OXAZEPAM o BENZODIAZEPINE suo precursore; ciononostante, veniva condannato alle sanzioni descritte nell’epigrafe sia per la predetta positività che per la sua condizione di responsabilità di posizione dell’allenatore ex art.11 del Regolamento Controllo Sostanze Proibite – RCSP - e non per aver somministrato la sostanza rinvenuta.
Evidenzia che il RCSP considera vietata disciplinarmente la presenza di sostanze (tutte quelle che possono modificare le condizioni naturali del cavallo di cui all’Allegato 1) senza limite di tolleranza e senza verificare se la positività ha avuto un effetto farmacologico sul cavallo, mediante analisi quantitativa che il MIPAAF normalmente non dispone, quindi senza verificare se la concentrazione depone per una somministrazione volontaria o al contrario per un contatto accidentale con la molecola vietata.
Interposto appello domestico, esso veniva respinto dalla Commissione di Disciplina di Appello del MIPAAF con la decisione che viene impugnata.
Dedotti brevi cenni sulla sussistenza della giurisdizione amministrativa sulla domanda, il ricorrente lamenta (1) l’errata applicazione del Regolamento di controllo delle sostanze proibite RCSP nel confermare la recidiva (l’art. 11 de RCSP prevede che “tutte le sanzioni di cui ai commi precedenti sono raddoppiate se il responsabile, nel triennio anteriore, sia stato già sanzionato per le violazioni previste dal presente articolo”; il OMISSIS venne sanzionato il 27/2/2013 per detta positività, ovvero più di tre anni anteriori alla condanna di primo grado appellata, che è del 27.9.2016, depositata il 9.1.2017; tale argomento, proposto a censura della decisione di primo grado, non veniva accolta dalla Commissione di Appello che indicava, quale presupposto della recidiva, la decisione n. 1596/2015, che respingeva l’appello domestico dello stesso OMISSIS avverso la sentenza del 27.9.2016; secondo il ricorrente, dovrebbe considerarsi ai fini della recidiva non già la decisione di appello che confermava la sanzione di primo grado, ma quest’ultima); (II) mancato esame e decisione del motivo 3° di appello domestico, secondo cui la positività di OXAZEPAM sarebbe verosimile conseguenza di un contatto accidentale con essa o altra benzodiazepina suo precursore (il ricorrente evidenzia che la sussistenza di un mero contatto accidentale sarebbe confermata dalla bassa concentrazione rilevata; la Commissione di Appello concludeva indicando che il ricorrente non aveva ritenuto di produrre alcuna prova idonea a confermare il presunto inquinamento ambientale e “non vi sono elementi oggettivi tali da poter affermare che… un tale inquinamento ambientale si sia verificato”); (III) mancato esame e decisione del 2° motivo di appello domestico che si fonda sulla mancanza di accreditamento di UNIRELAB per la ricerca di OXAZEPAM (a fronte del suddetto motivo di appello, la decisione di appello ha stabilito che “Il decreto MIPAAF n. 24833 dell’8 luglio 2013 accredita il laboratorio di UNIRELAB, decretando (art. 1) che esso “si atterrà alle modalità ed alle procedure stabilite dalla normativa ISO 17025:2005 e secondo le linee guida internazionali” che, come indicato nella premessa del medesimo decreto, “garantiscono uniformità nell’espletamento delle analisi da parte di tutti i laboratori accreditati a livello internazionale”; secondo il ricorrente la mancanza di accreditamento per la sostanza in questione deriverebbe dalla circostanza che l’accreditamento di UNIRELAB è svolto da ACCREDIA che non l’ha svolto per l’OXAZEPAM; il direttore di UNIRELAB nell’affermare che il laboratorio è accreditato per il Nordiazepam che appartiene alla stessa famiglia delle Benzodiazepine confermerebbe l’insussistenza delle garanzie necessarie alla certezza dei risultati; richiama decisioni del TAR che avrebbero già affermato la mancanza di tale requisito ed il relativo rilievo, tra le quali la sentenza nr. 8280/2014).
L’Amministrazione si è costituita e resiste al ricorso di cui chiede il rigetto, con memoria di stile.
Nella camera di consiglio del 5 maggio 2017 la causa, chiamata per l’esame della domanda cautelare, è stata trattenuta in decisione per essere risolta nel merito con sentenza in forma semplificata, sentiti sul punto i procuratori delle parti.
DIRITTO
Nell’odierno giudizio, viene in esame una questione di legittimità dell’impugnato provvedimento sanzionatorio che il ricorrente impugna per articolati motivi di censura.
Preliminarmente va esaminata la sussistenza della giurisdizione del g.a. sulla domanda di annullamento, con particolare riguardo alla previsione di cui all’art. 3, comma 1, del DL 220/2003, conv. in legge 280/03.
Osserva il Collegio che le disposizioni che regolano la c.d. “pregiudiziale sportiva” e la connessa limitazione della giurisdizione del giudice amministrativo presuppongono una nozione di “ordinamento sportivo” che non consente di includervi anche le sanzioni erogate direttamente dal MIPAAF nell’ambito delle proprie prerogative di controllo del settore dell’Ippica, materia in precedenza affidata alle competenze dell’UNIRE e poi dell’ASSI.
Invero, la norma di cui all’art. 2 e 3 del DL 220/03, nel riconoscere l’autonomia dell’ordinamento sportivo, presuppone a disciplina di quest’ultimo l’istituzione e l’organizzazione del CONI, ente con personalità giuridica di diritto pubblico e delle Federazioni sportive nazionali di cui al d.lgs. 242/1999; per effetto dell’adesione a tali organismi, gli associati si assoggettano all’azione dei relativi organi di controllo e di giurisdizione domestica, entro un ambito che lo Stato riconosce e tutela.
Sotto il profilo delle competenze, poi, il complesso normativo di riferimento assegna alla responsabilità diretta del MIPAAF competenze specifiche ben più ampie ed estese di quelle relative alle competizioni agonistiche in quanto tali, come il compito di concorrere alla tutela dell'incolumità ed al mantenimento dei cavalli sottoposti a “trattamenti dopanti” (art.2 del d.lgs n.499 del 1999) o anche quello che individua tra le finalità (già dell’)UNIRE la ricerca scientifica nel settore dell'allevamento, dell'allenamento e dell'antidoping, oppure il controllo della regolarità di tutte le attività relative alle corse (art.12 del d.P.R. n.169 del 1998) e così via.
Essendo il complesso di tali interessi di livello tale da costituire una delle funzioni della riserva statale (sia sul piano dell’organizzazione della funzione, sia su quello, correlato, della gestione delle entrate ad essa connesse), ne consegue che le iniziative disciplinari e sanzionatorie non possono che sussumersi nell’ambito di detta riserva di competenze che presuppone l’esercizio di attività pubblicistiche vere e proprie e la cui cognizione, in caso di controversia, seguirà il normale riparto tra interessi legittimi e diritti soggettivi.
Conclusivamente, va affermato il principio secondo il quale l’impugnazione di sanzioni disciplinari irrogate dal MIPAAF a carico di allenatori o fantini o proprietari di cavalli a causa di comportamenti contrari al regolamento sportivo dello stesso Ente in relazione all’attività ippica che lo stesso Ministero è tenuto ad organizzare e sulla quale esercita il proprio diretto controllo attiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di atti adottati da soggetto di diritto pubblico nell’esercizio di una potestà pubblica, estranei all’ambito di applicazione del DL 220/03 ed idonei a produrre modificazioni delle posizioni soggettive del settore di competenza.
Nel merito, si osserva che parte ricorrente lamenta tre ordini di doglianze.
Con il primo, si duole dell’errata applicazione del Regolamento di controllo delle sostanze proibite RCSP nel confermare la recidiva, la quale verrebbe considerata sussistente con riferimento non già al momento della sanzione, bensì a quello in cui è stato respinto l’appello domestico avverso la decisione di primo grado.
Il motivo è infondato: la sanzione – ai fini della recidiva – in quanto provvedimento amministrativo di tipo restrittivo o afflittivo e quindi ad effetti negativi per il destinatario, non può che venire in rilievo nel momento in cui il provvedimento che la dispone diviene definitivo, il che accade, una volta proposti ricorsi interni di tipo amministrativo, solo all’esito della definizione di questi ultimi ovvero, nel caso di specie, dopo la sentenza domestica che ne ha confermato la validità.
Quanto al secondo motivo, quello relativo al mancato esame e decisione del motivo 3° di appello domestico, secondo cui la positività di OXAZEPAM sarebbe verosimile conseguenza di un contatto accidentale con essa o altra benzodiazepina suo precursore , la doglianza è infondata, in quanto la Commissione di appello ha esaminato il motivo e l’ha ritenuto, a sua volta infondato, ritenendo che spettasse al ricorrente offrire la prova delle condizioni di involontario contatto; del resto, a voler accedere alla tesi della parte ricorrente, che ipotizza un inquinamento da contatto in termini assolutamente generici, si otterrebbe un automatismo tale da negare il rilievo stesso della sostanza riscontrata.
Quanto al terzo motivo di doglianza, ovvero il mancato esame e decisione del 2° motivo di appello domestico che si fonda sulla mancanza di accreditamento di UNIRELAB per la ricerca di OXAZEPAM, si osserva invece quanto segue.
In primo luogo, osserva il Collegio che parte ricorrente con il motivo in esame (ovvero nei termini in cui è formulato) lamenta un difetto di motivazione della decisione di appello domestico rispetto al corrispondente motivo di appello, che dunque richiede un esame della decisione stessa allo stato degli atti.
Si osserva che dal testo della decisione di primo grado, UNIRELAB non risulta accreditato per l’esame dell’OXAZEPAM, dal momento che così si legge nella sentenza: “peraltro l’eccezione specificatamente riguardante la ricerca dell’oxazepam è stata respinta motivatamente dalla Commissione di I istanza, la quale ha riportato i chiarimenti del dott. OMISSIS, il quale ha osservato che UNIRELAB “è accreditato per la molecola Nordiazepram che appartiene alla stessa famiglia delle benzodiazepine cui appartiene anche l’Oxazepam; di conseguenza il laboratorio è accreditato per l’accertamento della positività all’Oxazepam”.
In punto di fatto, il ricorrente ha prodotto agli atti sub 9) un estratto-copia di un documento prodotto dall’UNIRELAB (“attività svolte e potenzialità future”), nella quale si legge che l’istituto “è l’unico laboratorio italiano che esegue le analisi antidoping sui cavalli con metodiche accreditate dall’Ente nazionale “ACCREDIA” in conformità alla norma UNI CEI EN ISO/IEC 17025:2005, con accreditamento n. 751 per il laboratorio di tossicologia forense veterinaria di Settimo Milanese (sin dal 2007)”.
Sub 10) è poi prodotta una copia di un documento ACCREDIA “prove accreditate da Laboratorio 0751 che contiene l’elenco delle sostanze per la ricerca delle quali il laboratorio è accreditato e tra le quali, in effetti, non appare la sostanza in questione.
Sul punto, la più risalente giurisprudenza del TAR appariva effettivamente orientata in senso favorevole al ricorrente (vedasi TAR Lazio, III ter N. 10354/2014 del 15.10.2014 ed anche 29 luglio 2014 nr. 08280/2014, richiamate dal ricorrente).
Tuttavia, i più recenti orientamenti del Consiglio di Stato sono pervenuti a conclusione del tutto opposta (vedasi, in particolare, la sentenza del 16 febbraio 2017, nr. 692; si confrontino inoltre le coeve decisioni nr. 690 e 691) in relazione al tema dell’accreditamento dei laboratori ai sensi della Guida ISO/IEC 17025.
Infatti, si è intanto presupposto che “la norma invocata prevede espressamente, al punto 18 (rubricato “Laboratori”) che “L’obiettivo dei paesi firmatari è che i loro laboratori: *siano accreditati conformemente alla guida ISO/IEC17025 “Condizioni generali di competenza richieste ai laboratori di analisi e di verifica” e al documento complementare ILAC G7 “Condizioni di accreditamento e criteri di funzionamento dei laboratori ippici”; * applichino le disposizioni della “Guida per il rilevamento delle sostanze proibite”(Parte B dell’ILAC G7); * rispettino le “Specifiche di rendimento della Federazione delle Autorità Ippiche”; * partecipino a test fra laboratori (comma 5 9/b) della Guida ISO/IEC 17025:1999”……..l’incipit della disposizione “l’obiettivo dei paesi firmatari…” qualifica la norma come programmatica, prefigurando sostanzialmente un risultato da raggiungere nella organizzazione e nel funzionamento dei laboratori.”
Sulla base di tali premesse, è stato affermato che tale disposizione “crea un obbligo di conformarsi ad essa, ma non prevedendo termini in proposito, non conduce affatto a ritenere la illegittimità delle attività svolte dai laboratori già esistenti, nelle more dell’adeguamento. La disposizione non ha, dunque, una portata immediatamente precettiva, la cui violazione incide sulla validità delle attività svolte. Invero, tale illegittimità non è espressamente contemplata, né è prevista, nelle more dell’accreditamento l’impossibilità di utilizzo di laboratori che a tali prescrizioni ancora non si siano adeguate” e che, pertanto, “i laboratori esistenti che svolgano analisi incaricati dall’UNIRE, legittimamente svolgano la loro attività, soprattutto quando, come nel caso di specie, siano determinate le procedure seguite nella effettuazione delle analisi, queste seguano modalità corrispondenti alle regole tecnico-scientifiche del settore e sia garantita la partecipazione ed il controllo, da parte dei privati, delle attività svolte”.
Pertanto, una volta riscontrata l’effettiva mancanza di accreditamento del laboratorio per la specifica sostanza riscontrata nel cavallo, è onere della parte interessata che intenda contestare il risultato dell’analisi dimostrare l’inosservanza delle modalità tecnico-scientifiche del settore o la mancanza di possibilità di partecipazione dei privati stessi alla verifica, circostanze queste ultime che non sono emerse nell’odierno giudizio.
Da quanto sopra deriva che il gravame è infondato e come tale va respinto anche se la sussistenza di orientamenti più recenti contrastanti con precedenti decisioni favorevoli al ricorrente comporta giuste ed evidenti ragioni per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Pietro Morabito, Presidente
Maria Laura Maddalena, Consigliere
Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore