CONSIGLIO DI STATO – SENTENZA N. 27/2002
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto da OMISSIS LEISURE PLC, società di nazionalità inglese, rappresentata e difesa dagli avv. ti Mario Lupi e Roberto A. Jacchia, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Lungotevere dei Mellini, n.10,
contro
- il Comitato Olimpico Nazionale Italiano (C.O.N.I.), rappresentato e difeso dall’avv. Mario Tonucci, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma, via Principessa Clotilde, n.7,
- il Ministero delle Finanze e la SISAL SPORT ITALIA s.p.a., non costituiti;
per l'annullamento
della sentenza n.1583 del 9.7.1999 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez.II, resa inter partes.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del C.O.N.I.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 3 luglio 2001, relatore il Consigliere Giuseppe Romeo, uditi, l’avv. Manuelli per delega dell’avv. Lupi e l’avv. Tonucci;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente ha proposto ricorso innanzi al TAR Lazio per l’annullamento del decreto del Ministero delle Finanze 2 giugno 1998, n.174, recante norme per l’organizzazione e l’esercizio delle scommesse a totalizzatore ed a quota fissa su competizioni sportive organizzate dal C.O.N.I. (emanato ai sensi dell’art.3, comma 230, della legge n.594/1995), dei quattro decreti del Ministero delle Finanze del 19 e 22 giugno 1998, nonché della nota del Ministero delle Finanze del 17 luglio 1998 di diniego dell’autorizzazione all'apertura provvisoria di 100 agenzie per la raccolta delle scommesse in questione.
Il ricorso era affidato ai seguenti motivi:
1. Illegittimità costituzionale dell’art.3, comma 230 della legge n.549/1995, come modificato dall’art.24, comma 25, della legge 449/1997 per violazione degli artt.3, 41 e 97, nella parte in cui ha previsto che “nelle more dell'effettuazione delle relative gare che dovranno essere bandite entro il 1998, l’accettazione delle scommesse sia effettuata comunque non oltre il 31 dicembre 1999, da parte dei concessionari previsti dal regolamento di cui all’art.3, comma 78, della legge”;
2. Violazione di legge per contrasto con l’art.17 della legge n.400/1988 ed eccesso di potere per scorretta applicazione del procedimento previsto;
3. Violazione di legge per contrasto con l’art.17 della legge n.400/1988, l’art.3, comma 230, della legge n.549/1995, come modificato dall’art.24, comma 25, della legge 449/1997, l’art.3, comma 78, della legge n.662/1996 e l’art.2 della legge 315/1942. Eccesso di potere per eccesso di delega dai poteri conferiti dal legislatore. Sviamento. Difetto di motivazione circa i criteri di scelta dei concessionari previsti dal regolamento impugnato;
4. Violazione di legge per contrasto con l’art.3, commi 229 e 230 della legge n.549/1995 e successive modificazioni, l’art.6 del d.lgs. n.496/1948, l’art.14 della legge 91/1981, nonché eccesso di potere per eccesso di delega dai poteri conferiti dal legislatore. Genericità e nebulosità;
5. Violazione di legge per contrasto con l’art.3, commi 229 e 230 della legge n.549/1995 e successive modificazioni, l’art.6 del d.lgs. n.496/1948, nonché eccesso di potere per eccesso di delega dai poteri conferiti dal legislatore (sotto diverso profilo);
6. Violazione degli artt.3, lett. c) e g), 52, 53, 59, 62, 86, 90.1, 90.2 e 92 Trattato CE, nonché direttive 75/368/CEE e 92/50/CEE.
Il TAR, dopo aver respinto la domanda di sospensione cautelare con ordinanza n.2926/1998 (riformata con ordinanza n.749/1991 della Sezione IV del Consiglio di Stato, con la quale è stata accordata la sospensione del decreto impugnato “nei limiti ed ai fini indicati in motivazione, attinenti all’ambito di scommesse non riconducibili alla “privativa” legale in favore del CONI”), ha dichiarato infondato il ricorso con la sentenza impugnata.
La ricorrente, con l’odierno appello, chiede la riforma della sentenza appellata, insistendo sulla fondatezza di alcuni motivi proposti con il ricorso di primo grado.
Si è costituito il C.O.N.I., il quale eccepisce l’inammissibilità del ricorso di primo grado, e chiede la reiezione dell’appello siccome infondato.
All’udienza del 3 luglio 2001, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. La ricorrente ha contestato, con esito negativo, innanzi al TAR Lazio la legittimità del regolamento recante norme per l’organizzazione e l’esercizio delle scommesse a totalizzatore ed a quota fissa su competizioni sportive organizzate dal CONI, emanato ai sensi dell’art.3, comma 230, della legge 549/1995, con decreto del Ministro delle Finanze 2 giugno 1998, n.174, dei successivi quattro decreti del 19 e 22 giugno del Ministero delle Finanze, nonché della nota, con la quale, in risposta alla istanza della stessa del 14 maggio 1998, è stata negata alla stessa l’autorizzazione all’apertura provvisoria di 100 agenzie per la raccolta delle scommesse in questione.
La ricorrente, infatti, intendeva partecipare al regime transitorio di accettazione delle scommesse, e, a questo fine, aveva diffidato il Ministero dal consentire che dette scommesse fossero esercitate in via esclusiva dai soggetti individuati dal regolamento stesso.
Il Ministero delle Finanze ha opposto che “l’art.2 del regolamento che disciplina l’esercizio delle suddette scommesse, approvato con D.M. 2.6.1998, n.174, prevede che le concessioni in parola possano essere assegnate a seguito di pubblica gara”.
Al fine di “far rilevare” l’illegittimità del regime transitorio di accettazione delle scommesse, e di altre disposizioni regolamentari (che sarebbero in contrasto con norme di rango primario), la ricorrente ha proposto il menzionato ricorso, giustificando il proprio interesse all’impugnativa con la considerazione che queste illegittimità “non potrebbero che ripercuotersi sui futuri bandi di gara che di quelle disposizioni dovranno fare applicazione”, e che, quindi, l’eventuale annullamento e/o sospensione delle gare comporterebbe “un’alta probabilità di proroga del regime transitorio di accettazione delle scommesse ben oltre la scadenza stabilita dal legislatore al 31 dicembre 1999”.
L’interesse della ricorrente, come precisato nella memoria depositata innanzi al TAR Lazio in data 6.2.1999, è, quindi, quello di “vedere applicata in tale periodo (nel regime transitorio) la maggiormente garantista disciplina previgente contenuta nella legge n.449/1997”, la quale limita i soggetti cui può essere riservato transitoriamente il servizio ai “concessionari previsti dal regolamento (sulle scommesse ippiche) di cui all’art.3, comma 78, della legge 23 dicembre 1996, n.662”, ossia a quelli che sarebbero divenuti tali esclusivamente in forza dell’aggiudicazione dell’apposita gara (mai bandita) prevista da quest’ultima legge, mentre il D.M. impugnato, nel far riferimento al regolamento sulle scommesse ippiche (D.P.R. n.169/1998), recante, tra l’altro, una proroga delle “concessioni” attribuite all’UNIRE, ha individuato una diversa categoria di soggetti (i soli concessionari di scommesse ippiche) ai quali riservare in via esclusiva il servizio in questione.
Così precisato l’interesse concreto e attuale della appellante, deve essere accolta l’eccezione di inammissibilità formulata dal C.O.N.I. in relazione al quarto e al quinto motivo del ricorso di appello, con i quali si lamenta l’illegittimità dell’art.39 del D.M. n.174/1998, che ha “surrettiziamente individuato una nuova categoria di “concessionari”, non prevista dalla legge”, vale a dire i titolari di concessioni attribuite dall’UNIRE, che sono state prorogate con una disposizione transitoria (art.25) del D.P.R. n.169/1998 (pubblicato quattro giorni prima del decreto impugnato), in violazione altresì di “numerose disposizioni comunitarie…in materia di aiuti di stato e appalti pubblici di servizi”.
Il regime transitorio, disciplinato dal citato art.39 del D.M. n.174/1998, è ormai cessato, essendo stata esperita – come precisato dal C.O.N.I. - la gara per l’affidamento delle concessioni definitive entro il termine del 31.12.1999, indicato dallo stesso art.39, e non operando più i concessionari provvisori sul territorio nazionale.
2. Rimangono da esaminare gli ulteriori tre motivi di ricorso, i quali vanno dichiarati infondati, anche se sussistono dubbi consistenti sull’interesse della appellante a muovere censure di ordine generale nei confronti di alcune disposizioni regolamentari al solo (dichiarato) fine di evitare che le illegittimità di queste possano ripercuotersi sui futuri bandi di gara, con la paventata conseguenza che il regime transitorio possa essere ulteriormente prorogato oltre il previsto termine del 31 dicembre 1999.
Con il terzo motivo, da esaminarsi prioritariamente sugli altri perché investe il decreto impugnato nella sua interezza, si lamenta la violazione dell’art.17, comma 3, della legge n.400/1988, in quanto il Presidente del Consiglio, al quale il regolamento è stato comunicato, non avrebbe avuto un congruo lasso di tempo al fine di adempiere, prima della sua emanazione, la necessaria attività di verifica e di coordinamento.
La norma, di cui si assume la violazione, stabilisce che i regolamenti “debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei Ministri prima della loro emanazione”, senza individuare alcun termine per tale comunicazione, e questo obbligo risulta adempiuto dal regolamento stesso, nel quale si dà atto della “comunicazione n.3-3142/UCL del 15 maggio 1998 inviata al Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi del predetto articolo 17, comma 3, della legge n.400 del 1988”.
Con il primo motivo, si censura che il regolamento impugnato avrebbe modificato l’ambito della riserva al CONI, quale previsto dall’art.6 del D.Lgs. n.496 del 1948 (non abrogato dall’art.3, commi 229 e 230 della legge n.549/1995), che appunto riserva in favore del CONI stesso (e dell’UNIRE) “l’esercizio (e non l’organizzazione) delle attività previste dall’art. 1 (“l’organizzazione e l’esercizio di giuochi di abilità e di concorsi pronostici”), qualora siano connesse con manifestazioni sportive organizzate o svolte sotto il controllo degli enti predetti”. Questa disposizione – prosegue il secondo comma - non si applica a quelle attività che il CONI non intende svolgere, e, in tal caso, si osservano le disposizioni dell’art.2, vale a dire che “l’organizzazione e l’esercizio delle attività di cui al precedente art.1 sono affidate al Ministero delle Finanze il quale può effettuarne la gestione o direttamente, o per mezzo di persone fisiche o giuridiche…”.
L’art.2 del regolamento impugnato, unitamente ad altri articoli (pagg.12 e 13 del ricorso di primo grado), sarebbe illegittimo perché prevede il potere del CONI di attribuire le concessioni per l’esercizio delle scommesse in questione, mentre, qualora questo non volesse svolgere direttamente tale attività, le concessioni dovrebbero essere rilasciate dal Ministro delle Finanze.
In effetti, il limite della riserva, di cui all’art.6 del D.Lgs. n.496/1948, che la ricorrente individua nel solo “esercizio” delle scommesse, con esclusione della loro “organizzazione”, non sembra sussistere. Il primo comma dell’art.6 recita testualmente “E’ riservato rispettivamente al Comitato olimpico nazionale italiano….l’esercizio delle attività previste dall’art.1”, che sono appunto “l’organizzazione e l’esercizio di giuochi di abilità e di concorsi pronostici”, e il secondo comma dispone l’osservanza delle disposizioni dell’art.2, nel caso il CONI non intenda svolgere (senza alcuna precisazione sulla gestione diretta o meno) le attività allo stesso riservate dal comma precedente, vale a dire che “l’organizzazione e l’esercizio delle attività di cui al precedente articolo sono affidate al Ministero delle Finanze”.
Il che dimostra che la riserva in favore del CONI concerne sia l’esercizio sia l’organizzazione, tant’è che qualora questo non intenda svolgere le attività previste dall’art.1, si osserva l’art.2 dello stesso D.Lgs. n.496/1948, il quale dispone appunto che “l’organizzazione e l’esercizio sono affidate al Ministero delle Finanze”.
Ma, oltre questo, non sembra che residuino dubbi sulla riserva a favore del CONI della organizzazione e dell’esercizio delle scommesse in questione, dal momento che l’art.3, comma 229, della legge n.549 del 1995 indica chiaramente che “l’organizzazione e l’esercizio delle scommesse a totalizzatore e a quota fissa riservate al CONI sulle competizioni sportive organizzate o svolte sotto il proprio controllo può essere affidata in concessione a persone fisiche, società ed altri enti che offrano adeguate garanzie”.
Il CONI, dunque, può affidare in concessione a persone fisiche e a società l’organizzazione e l’esercizio delle scommesse su competizioni sportive organizzate e svolte sotto il proprio controllo.
Sul rilievo che la potestà regolamentare del Ministro dovesse esercitarsi solo in relazione alla organizzazione e all’esercizio delle scommesse riservate al CONI “sulle competizioni sportive organizzate o svolte sotto il proprio controllo (art.3, comma 230, della legge 549 del 1995), l’appellante muove l’ultima censura (secondo motivo) nei confronti dell’art.1 dell’impugnato decreto, il quale avrebbe illegittimamente esteso la riserva attribuita al CONI anche all’esercizio di scommesse relative a “competizioni internazionali, (a)i giuochi mondiali, continentali, di area europea ed extra europea riguardanti gli sport olimpici”.
La questione non può essere risolta, come pretende l’appellato, invocando l’appartenenza del CONI al C.I.O., per cui “la delimitazione spaziale degli eventi sportivi” deve essere appunto intesa alla luce di tale appartenenza, la quale “consente all’ente di essere presente ovunque hanno luogo manifestazioni dirette a realizzare l’ideale olimpico”.
La questione della denunciata illegittima estensione della riserva attribuita al CONI, anche alle competizioni internazionali, ai giuochi mondiali, continentali, di area europea ed extraeuropea riguardanti gli sport olimpici, deve essere definita alla stregua di quanto previsto dallo stesso art.1. Questo subordina l’operatività della riserva, attribuita al CONI all’organizzazione e sull’esercizio delle scommesse, al fatto che le competizioni sportive siano organizzate e svolte sotto il controllo del CONI stesso, per cui le competizioni internazionali (e gli altri giuochi non nazionali) possono essere oggetto della riserva solo in quanto siano organizzate e svolte sotto il controllo del CONI.
Si è ben consapevoli che, con molta probabilità, una tale interpretazione finisce per svuotare di significato quella parte del menzionato art.1, che, secondo la sua formulazione letterale, sembra ampliare l’ambito della riserva al CONI alle competizioni internazionali. Ma, essa è l’unica che consente di dare una lettura dello stesso art.1 che sia compatibile con la previsione di cui all’art.3, comma 230, della legge n.549/1995, che fissa precisi limiti al potere regolamentare del Ministro delle Finanze, il quale deve determinare “le norme per l’organizzazione e l’esercizio delle scommesse di cui al comma 229”, cioè di quelle “sulle competizioni sportive organizzate o svolte sotto il proprio (del Coni) controllo”.
L’appello va, pertanto, respinto, il che consente al Collegio di non esaminare le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, formulate dal CONI.
Sussistono motivi per disporre la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’appello in epigrafe. Compensa le spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 3 luglio 2001, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:
Giovanni RUOPPOLO Presidente
Paolo NUMERICO Consigliere
Giuseppe ROMEO Consigliere Est.
Giuseppe MINICONE Consigliere
Lanfranco BALUCANI Consigliere