T.A.R. LAZIO SEDE DI ROMA – SEZIONE PRIMA – SENTENZA DEL 29/03/2023 N. 5441

Pubblicato il 29/03/2023

N. 05441/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01294/2023 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1294 del 2023, proposto da …. s.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Brizzi, Giuseppe Matteo Masoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Federazione Italiana Giuoco Calcio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giancarlo Viglione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere dei Mellini 17;

nei confronti

A.C. Milan S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi, Antonio Papi Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Alberico II, 33; -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Alessio Maria Tropiano, Alessia Allegretti, Luigi Macioce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; -OMISSIS-, Acm Bidco B.V., rappresentati e difesi dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Alice Volino, Alessia Allegretti, Luigi Macioce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del diniego di accesso agli atti di cui alla comunicazione pec della Federazione Italiana Giuoco Calcio del 15 dicembre 2022, prot.-OMISSIS-Co.A.P.S. e di ogni ulteriore atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso; nonché per l'accertamento del diritto di accesso di – OMISSIS - s.a.r.l. nella forma della visione ed estrazione di copia, a tutti i documenti richiesti con istanza di accesso del 15 novembre 2022;

in ogni caso per la condanna della Federazione Italiana Giuoco Calcio all'esibizione integrale della documentazione richiesta da – OMISSIS - con la indicata istanza di accesso del 15 novembre 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Federazione Italiana Giuoco Calcio, di A.C. Milan S.p.A., di -OMISSIS-, di -OMISSIS- e di Acm Bidco B.V.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2023 il cons. Anna Maria Verlengia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso, notificato il 13 gennaio 2023 e depositato il 26 gennaio successivo, la società – OMISSIS - a.r.l. impugna il diniego emesso dalla FIGC con nota del 15 dicembre 2022 avverso l’istanza di accesso agli atti presentata il 15 novembre 2022, ai sensi degli art. 22, 24 e 25 della legge n° 241/90 e del d.P.R. n° 184 del 2006, nonché ai sensi dell’art. 5, comma 2 del d.lgs. n° 33 del 2013, con la quale la ricorrente chiedeva l’ostensione, quale socia di minoranza della – OMISSIS - sarl, controllante della – OMISSIS -  Group, creditore pignoratizio di – OMISSIS -., cessionaria delle quote azionarie di ACM Milan s.p.a.:

- di tutti i documenti presentati nel mese di settembre 2022 da – OMISSIS - e/o AC Milan ai sensi dell’art. 20 - bis NOIF presso Codesta Federazione, volti ad attestare la sussistenza dei requisiti di onorabilità e solidità finanziaria in capo agli acquirenti delle azioni di AC Milan;

- della decisione assunta da Codesta Federazione in merito alla acquirente, unitamente agli eventuali atti e pareri della Commissione consultiva (Co.A.P.S. - Commissione Acquisizione Partecipazioni Societarie) di cui la FIGC si sia avvalsa nel corso del processo decisionale.

Avverso il gravato diniego la ricorrente ha articolato i seguenti motivi di gravame:

1) eccesso di potere particolarmente sotto il profilo dello sviamento e del difetto di motivazione, violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 5 comma 2 e 5 bis, comma 2, lett. a) e c) d.lgs. 14 marzo 2012 n. 33, dell’art. 6, comma 2, d.lgs. 97/2016 e dell’art. 9, comma 2, lett. e) del regolamento UE 2016/679, eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, del falso presupposto in fatto e diritto, sviamento e travisamento, per avere l’Amministrazione opposto il diniego all’ostensione degli atti richiesti con l’accesso civico senza la previa verifica di un pregiudizio concreto e probabile agli interessi indicati dal legislatore, tenuto conto della possibilità di anonimizzazione ove tale tipologia di pregiudizi dovesse effettivamente sussistere e senza contare che i dati di cui si tratta riguardano società, Fondi finanziari e le persone fisiche che ricoprono cariche societarie nei casi in questione già resi pubblici dagli interessati. La ricorrente contesta altresì la genericità della motivazione nella parte in cui fa riferimento a non meglio precisati interessi economici e commerciali;

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 5, d.lgs. 33/2013, dell’art. 3 DPR 184/2006 e delle Linee Guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013; eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, errato procedimento, illogicità, falso presupposto in fatto e diritto e sviamento, per avere adottato una comunicazione ex art. 10 - bis della legge 241/90, che non aveva preceduto il primo diniego, non seguita dal provvedimento conclusivo.

Rappresenta di avere proceduto alla impugnazione della predetta comunicazione in via cautelativa, fatti salvi i motivi aggiunti ove dovesse seguire un ulteriore atto da parte della FIGC e deduce il carattere non risolutivo dell’eventuale opposizione degli interessati coinvolti;

3) violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 24 della legge 241/90, eccesso di potere particolarmente sotto il profilo dello sviamento e del difetto di motivazione, in quanto il mero riferimento al comma 3 dell’art. 24 della legge 241/90 nella motivazione del rigetto impugnato non tiene conto dell’interesse azionato e collegato con i documenti richiesti in quanto socio indiretto di minoranza di Rossoneri, società che ha ceduto la partecipazione di controllo del Milan dietro costituzione di un pegno per un importo non inferiore a 600 milioni di euro. La ricorrente deduce inoltre che eventuali esigenze di riservatezza, la cui sussistenza è contestata, sono recessive rispetto al diritto di accesso ex art. 24, comma 7, legge 241/90;

4) ulteriore violazione degli artt. 22 e 24 della legge 241/90, eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, sviamento, falso presupposto in fatto e diritto, perplessità, nella parte in cui il provvedimento impugnato ritiene che gli interessi della ricorrente sarebbero garantiti dall’avvenuto esaurimento della acquisizione della partecipazione da parte della Commissione e dal fatto che la documentazione tempestivamente prodotta in sede di verifica sia stata ritenuta idonea.

Si sono costituite in giudizio la Federazione Italiana Giuoco Calcio,-OMISSIS-, la – OMISSIS - e la A.C. Milan spa.

Con memoria, depositata l’11 marzo 2023, la A.C. Milan spa resiste nel merito oltre ad eccepire l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e la tardività dell’impugnativa avverso il secondo diniego di accesso.

In pari data la F.I.G.C. deposita memoria con cui eccepisce l’irricevibilità del ricorso e resiste nel merito.

Con autonome memorie di pari data il sig.-OMISSIS- e l’– OMISSIS - eccepiscono l’inammissibilità del ricorso sotto vari profili, violazione dei limiti dimensionali, difetto di giurisdizione e di competenza del Tribunale adito, tardività, carenza di interesse e di legittimazione, ed argomentano altresì in merito alla infondatezza del gravame.

Il 17 marzo 2023 la – OMISSIS - deposita memoria di repliche alle eccezioni e controdeduzioni avversarie.

Sentiti gli avvocati presenti, alla Camera di Consiglio del 28 marzo 2023, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Va preliminarmente autorizzato il superamento dei limiti dimensionali del ricorso introduttivo a seguito di istanza postuma della ricorrente depositata il 21 marzo 2023.

Le controdeduzioni in merito alla inammissibilità di autorizzazione richiesta con istanza successiva al deposito del ricorso sono infondate per i motivi di seguito esposti.

L’art. 13 ter All. II c.p.a. rinvia per i criteri di sinteticità ad un decreto del Presidente del Consiglio di Stato che è stato adottato il 22 dicembre 2016 con il n. 167 e che prevede il superamento dei limiti dimensionali a fronte di questioni tecniche, giuridiche o di fatto particolarmente complesse ovvero in presenza di interessi sostanziali perseguiti di particolare rilievo anche economico.

L’art. 7 del citato DPCS prevede che per gravi e giustificati motivi l’autorizzazione possa essere chiesta successivamente.

Nel caso in esame tra i giustificati motivi merita considerazione la circostanza che si tratta di ricorso avverso il diniego di due distinte istanze, l’accesso documentale ex art. 24 l. 241/90 e l’accesso civico generalizzato.

A ciò si aggiunga la peculiarità della controversia, confermata dal contenuto delle memorie avversarie con le quali sono state sollevate diverse eccezioni in rito ed altrettanti argomenti a sostegno della infondatezza del ricorso.

Tra le peculiarità della vicenda emerge il contenuto del provvedimento impugnato che - nel rigettare la richiesta di accesso “allo stato” - fa riferimento all’inoltro di una “comunicazione preventiva”, ex art. 10 bis della legge 241/90, e dispone di inviare ai controinteressati l’istanza di accesso, affinché gli stessi possano eventualmente consentire alla divulgazione.

Il contenuto della nota del 15 dicembre 2022 fa sorgere legittimi dubbi in merito alla natura dell’atto, ovvero se si tratti di comunicazione interlocutoria, ex art. 10 bis della 241/90, o vada comunque configurato come diniego, circostanza che obbliga l’interessato ad articolare il ricorso tenendo conto di entrambe le possibili qualificazioni.

Infine, le stesse controinteressate hanno avanzato richiesta di superamento dei limiti dimensionali.

Anche in un’ottica di rispetto della parità delle parti (art. 2, comma 1 c.p.a.), a fronte di memorie di parte resistente e di diverse controinteressate di dimensioni superiori alla media tipica di questa tipologia di controversie, la richiesta autorizzazione postuma appare meritevole di accoglimento.

2. Infondata è anche l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata da A.C. Milan spa e dagli altri controinteressati, i sigg.ri -OMISSIS-.

L’eccezione si fonda sulla confusione tra la giurisdizione sulla situazione giuridica sottostante da tutelare in un eventuale processo e la giurisdizione sul diritto di accesso (v. di recente Tar Lazio, sez. I – ter n. 3693/2023), trascurando che le relative situazioni giuridiche sono autonome e distinte.

Nel qualificare la situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento di cui si chiede l’accesso il legislatore non introduce alcuna limitazione relativa al tipo di giurisdizione con riferimento alla posizione che si intende curare o tutelare con la richiesta di ostensione documentale.

2.1 Diverso discorso è il rilievo pubblicistico dell’attività del soggetto di diritto privato che, ai fini dell’accesso, soggiace alla disciplina di cui agli artt. 22 e ss. l. 241/90 ed è pertanto da intendersi tra i soggetti destinatari delle richieste di accesso al pari delle pubbliche amministrazioni.

Nessun dubbio può sorgere sul rilievo pubblicistico della attività di verifica dei requisiti delle società sportive che gli organi della F.I.G.C. effettuano sulle acquisizioni e sulle cessioni di partecipazioni societarie in ambito professionistico.

Come ha statuito il giudice d’appello nella sentenza della V Sezione n. 5348 del 15 luglio 2021, “tutta l’attività svolta da ogni federazione in sede di accertamento dei requisiti relativi all’ammissione delle società ai relativi campionati costituisce (..) un’attività di carattere pubblicistico”.

Nella citata sentenza le funzioni di rilievo pubblicistico sono, ai sensi dell’art. 23 dello Statuto del CONI, quelle “relative all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione; al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione di contributi pubblici, alla prevenzione e repressione del doping, nonché le attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello di formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi”.

Anche l’attività della Co.a.sp., che detiene i documenti di cui si chiede l’ostensione, è strumentale e propedeutica all’ammissione della società ai campionati e la circostanza che la verifica che detto organismo svolge si incentra sulla solidità finanziaria e sui requisiti di onorabilità dei soggetti acquirenti/cessionarie di partecipazioni societarie in ambito professionistico attiene pur sempre, almeno finalisticamente, al “controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni”, come si evince dal rinvio alle sanzioni di cui all’art. 32, comma 5 bis del Codice di Giustizia Sportiva della F.I.G.C. contenuto nell’art. 20 bis, comma 10, delle Norme Organizzative Interne.

3. Infondata è anche l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnativa del primo diniego, in quanto la seconda istanza contiene una diversa prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante, riferito non solamente alla posizione di creditore, ma altresì al regolare svolgimento delle competizioni sportive professionistiche, atteso che dalla mancanza dei requisiti di onorabilità e solidità finanziaria delle società del settore professionistico può derivare la decadenza della affiliazione e l’irrogazione di sanzioni con effetti sia sul valore della garanzia prestata che sullo svolgimento del campionato; detto interesse si estende a tutti i soggetti che controllano direttamente o indirettamente le società affiliate.

Come ha affermato l’Ad. Pl. n. 7/2006, “il cittadino potrà reiterare l’istanza di accesso e pretendere riscontro alla stessa in presenza di fatti nuovi, sopravvenuti o meno, non rappresentati nell’originaria istanza o anche a fronte di una diversa prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante, cioè della posizione legittimante all’accesso; e, in tal caso, l’originario diniego, da intendere sempre rebus sic stantibus, ancorché non ritualmente impugnato, non spiegherà alcun rilievo nella successiva vicenda procedimentale e processuale”:

Ad avviso del Collegio, deve quindi escludersi il carattere meramente confermativo del precedente diniego con il secondo rigetto; ciò è confermato altresì dalla diversa motivazione contenuta nella nota impugnata rispetto ai motivi contenuti nel primo diniego di accesso non impugnato.

Con la seconda istanza, inoltre, il ricorrente estende la richiesta all’accesso civico generalizzato, non presente nella prima istanza.

4. Quanto alla legittimazione, la ricorrente ha allegato un interesse diretto, attuale e concreto ai documenti richiesti, corrispondenti ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti ai quali chiede l'accesso.

La legittimazione all’accesso va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell’accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita, distinto rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto” (Consiglio di Stato, Sezione III, 27 luglio 2020, n. 4771).

La Blue Skye è socio di minoranza della società che tramite Rossoneri ha ceduto le azioni della AC Milan ad una società neocostituita, la ACM Bidco, con costituzione di un pegno a garanzia di parte del prezzo pattuito.

La ricorrente ha depositato agli atti del fascicolo di causa documentazione attestante la qualità di socio della Project Redblack sarl e la qualità di socio di quest’ultima della Rossoneri Sport Investment, mediante estratto del Registro del Commercio e delle società del Lussemburgo.

La verifica dei requisiti di onorabilità e solidità finanziaria prevista dall’art. 20 - bis delle Norme Organizzative Interne Federali (NOIF) sulle acquisizioni e cessioni di partecipazioni societarie in ambito professionistico si estende a tutti i soggetti partecipanti alle nuove società, quali la – OMISSIS - e nell’esercizio della funzione di controllo la Co.A.P.S., la Commissione Acquisizione Partecipazioni Societarie, di cui si avvale la F.I.G.C. per detta verifica, può acquisire informazioni in merito a tutti i soggetti che controllano direttamente o indirettamente le società.

Dal buon esito delle verifiche dipende l’affiliazione, con possibile compromissione degli interessi patrimoniali della ricorrente in caso di rilevata mancanza dei requisiti di stabilità economica e di onorabilità della cessionaria delle azioni di AC Milan, la neo costituita società – OMISSIS -, ma anche la possibile irrogazione di eventuali sanzioni sportive che finirebbero per compromettere il valore della società sportiva AC Milan e conseguentemente il valore della garanzia reale costituita sulla cessione delle quote azionarie della stessa.

5. In ultima analisi la società ricorrente, in quanto socia indiretta di minoranza - tramite – OMISSIS - sarl, detentrice di un pegno sulle azioni della ACM Milan s.p.a., afferma di avere un interesse al complessivo assetto societario di A.C. Milan S.p.A. da cui dipende la regolarità dell’iscrizione di AC Milan al campionato di serie A, e dunque al valore (sportivo e quindi economico) della stessa società sportiva e, conseguentemente, il valore del credito garantito dal pegno costituito in capo alla – OMISSIS -.

Da quanto riportato si evince altresì il collegamento tra i documenti richiesti e la situazione giuridicamente tutelata della – OMISSIS - in quanto partecipante, tramite altra società, – OMISSIS -, alla – OMISSIS -  S. a r.l. che ha venduto all’– OMISSIS -. la propria partecipazione azionaria nella AC Milan Spa, con costituzione di un diritto di pegno su parte del prezzo di vendita definito con un prestito.

6. Non può opporsi che si tratti di accesso preordinato ad un controllo generalizzato dal momento che tutti i documenti richiesti attengono specificamente alle operazioni della – OMISSIS -, conseguenti all’acquisto delle azioni della AC Milan, dalla società di cui la – OMISSIS - si dichiara socio indiretto.

L’istanza di accesso non è generica, essendo chiaramente riferita ai documenti presentati nel mese di settembre 2022 da – OMISSIS - e/o AC Milan ai sensi dell’art. 20 - bis NOIF presso la Federazione, volti ad attestare la sussistenza dei requisiti di onorabilità e solidità finanziaria in capo agli acquirenti delle azioni di AC Milan.

7. Per quanto riguarda i rapporti fra diritto all’accesso e tutela della privacy lo stesso comma 7 (dell’art. 24 l. 241/90) aggiunge che l’accesso, sebbene solo “nei limiti in cui sia strettamente indispensabile”, è consentito anche “nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari” (Consiglio di Stato, Sezione III, 8 agosto 2022, n. 7007, ma vedi anche Ad. Pl. 19/2020).

L’art. 59 del d.lgs. 196 del 2003 , concernente proprio l’accesso a documenti amministrativi, dispone che “fatto salvo quanto previsto dall’articolo 60, i presupposti, le modalità, i limiti per l’esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali, e la relativa tutela giurisdizionale, restano disciplinati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia, nonché dai relativi regolamenti di attuazione, anche per ciò che concerne i tipi di dati sensibili e giudiziari e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso. Le attività finalizzate all’applicazione di tale disciplina si considerano di rilevante interesse pubblico" (Consiglio di Stato, Sezione III, 8 agosto 2022, n. 7007).

Il Collegio, acquisito che la ricorrente abbia adeguatamente motivato la necessità di acquisire i documenti richiesti per la cura e difesa dei propri interessi giuridici, in quanto creditrice pignoratizia della cessionaria delle azioni della AC Milan, dalla cui regolare partecipazione al Campionato dipende la certezza della garanzia reale in capo alla società partecipata dalla – OMISSIS -, ritiene che quest’ultima debba ottenere l’accesso ai documenti richiesti.

L’avere opposto, genericamente, e con evidente riferimento a tutti i documenti richiesti, che si tratti di dati sensibili e giudiziari non costituisce ragione adeguata per negarne l’ostensione integrale.

8. Conclusivamente, il ricorso per l’accesso documentale è fondato e va accolto.

Deve dichiararsi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di accesso civico, atteso che dal suo accoglimento la ricorrente non potrebbe trarre alcuna ulteriore utilità, posto che la suddetta istanza ha riguardo ai medesimi documenti.

Per l’effetto, va ordinata alla Co.A.S.P. – F.I.G.C. l’ostensione dei documenti di cui alla istanza di accesso di cui si tratta entro trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notifica, se anteriore.

9. Sussistono giusti motivi, alla luce della peculiarità e novità della vicenda, per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nella parte relativa al diniego di accesso documentale ex artt. 22 ss. della legge 241/90 e lo dichiara improcedibile per il resto.

Ordina alla Co.A.S.P. – F.I.G.C. l’ostensione dei documenti di cui alla istanza entro 30 giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notifica, se anteriore.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle persone fisiche indicate in sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Arzillo, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere, Estensore

Raffaello Scarpato, Referendario