CONI – Collegio di Garanzia dello Sport – Sezione Consultiva – coni.it – atto non ufficiale – Parere n. 4/2017 del 17/07/2017 – (su richiesta FICK)

Parere n. 4

Anno 2017

IL COLLEGIO DI GARANZIA

SEZIONE CONSULTIVA

composta da

Virginia Zambrano – Presidente

Amalia Falcone - Relatore

Pierpaolo Bagnasco

Alessandro Di Majo

Marcello Molè - Componenti

ha pronunciato il seguente

PARERE 4/2017

La Sezione

Visto il decreto di nomina del Presidente del Collegio di Garanzia, prot. n. 00012/14 del 17 settembre 2014;

Vista la richiesta di parere prot. CE14061719439150PU, presentata dal Segretario Generale del CONI, dott. Roberto Fabbricini, in data 14 giugno 2017, ai sensi dell’art. 12 bis, comma 5, dello Statuto del CONI e dell’art. 56, comma 3, del Codice della Giustizia Sportiva;

Visto l’art. 56, comma 3, del Codice della Giustizia Sportiva, in base al quale alla Sezione consultiva spetta, tra l’altro, l’adozione di pareri su richiesta del CONI;

Visto l’art. 3, commi 2-4, del Regolamento di organizzazione e funzionamento del Collegio di Garanzia dello Sport, che definisce la competenza della sezione consultiva dell’organo de quo;

Visto gli articoli 2 e 3 del Regolamento di organizzazione e funzionamento del Collegio di Garanzia dello Sport;

Esaminati gli atti e uditi il presidente, prof.ssa Virginia Zambrano, e il relatore, avv. Amalia Falcone, rende il seguente

PARERE

1. Con atto del 14 giugno 2017 il Segretario Generale del C.O.N.I., dott. Roberto Fabbricini, ha richiesto parere alla Sezione Consultiva Collegio di Garanzia dello Sport sulla seguente questione:

“In ossequio alla decisione della Corte Federale di Appello, con la quale è stata annullata l'Assemblea Nazionale Ordinaria Elettiva svolta ad Ostia il 22 ottobre 2016, dovrà essere celebrata a breve, una nuova Assemblea Nazionale Ordinaria Elettiva.

Considerato che alla "mozione" presentata dai Signori [...], dopo lo svolgimento delle operazioni di voto per la carica di presidente federale svolte nell’assemblea dell’ottobre scorso, non è stata data nessuna formale risposta, visto quanto stabilito dall'art. 32 comma 3) dello statuto, si chiede con la presente di ricevere un parere che definisca i “voti validamente espressi".

Sempre con riferimento al citato art. 32 dello statuto, sarebbe estremamente utile anche una cortese indicazione relativamente al computo delle "schede bianche" e/o "schede nulle" in relazione al quorum dal quale dovrà essere estrapolata la percentuale prevista per l’elezione del presidente federale.

Queste richieste hanno anche lo scopo di fornire alla Commissione Scrutinio ogni informazione utile a svolgere il loro incarico nel rispetto delle normative in materia di elezioni alle cariche federali ed in particolare per l’elezione del presidente federale”.

1. IL QUADRO NORMATIVO FEDERALE DI RIFERIMENTO.

Al fine di articolare un parere in merito al quesito prospettato, il Collegio ritiene necessario evidenziare le disposizioni statutarie e regolamentari della Federazione Italiana Canoa e Kayak in tema di elezione del Presidente Federale per meglio circoscrivere il campo di valutazione.

L’art. 32 dello Statuto Federale della F.I.C.K., intitolato “Elezione del Presidente”, così recita:

“1. Il Presidente Federale è eletto dall'Assemblea Nazionale Ordinaria e, nei casi previsti,

da quella straordinaria, previo rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 18 e 19 del presente Statuto e delle procedure riportate ai commi successivi. II Presidente Federale è eletto con la metà più uno dei voti presenti o rappresentati in Assemblea tale maggioranza è richiesta anche nell’ipotesi di ballottaggio, in caso di parità tra i candidati che ottengano il maggior numero di voti. 2. Prima di dare inizio alla votazione, la Commissione Verifica Poteri deve comunicare il numero degli aventi diritto a voto presenti o rappresentati, per sancire la valida costituzione dell'Assemblea nel rispetto di quanto previsto all'art. 21 del presente Statuto. 3. La carica di Presidente Federale può essere ricoperta per due mandati consecutivi, è comunque consentito un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a 2 anni e un giorno per causa diversa dalle dimissioni volontarie. L'elezione successiva, a due o più mandati consecutivi, per il Presidente uscente candidato è confermata qualora raggiunga una maggioranza alla prima votazione non inferiore al 55% dei voti validamente espressi1. Qualora il Presidente uscente non raggiunga alla prima votazione il quorum del 55% dei voti validamente espressi, ed in presenza  di  almeno  altri  due  candidati,  verrà  effettuata  contestualmente  una  nuova votazione alla quale il Presidente uscente non potrà concorrere salvo il caso in cui abbia conseguito la maggioranza assoluta dei voti dei presenti. In caso diverso si dovrà celebrare una nuova Assemblea a cui il Presidente uscente non potrà candidarsi. Il computo dei mandati si effettua così come previsto dell'art. 2 del D.Lvo. 08/01/04 n. 15 e dall'art. 36 bis punto 5) dello Statuto del C.O.N.I.”.

L’art. 46 del Regolamento Organico federale (R.O.), in tema di Validità delle decisioni, così stabilisce: “1. Le deliberazioni dell'Assemblea sono valide quando hanno ottenuto la maggioranza dei voti espressi dagli aventi diritto al voto presenti alla votazione, come indicato dall’art. 282 dello Statuto Federale. 2. Fanno eccezione i casi previsti dagli artt. 29 - 30 e 32 dello Statuto Federale, casi in cui richiesta il consenso a maggioranza qualificata. 3. Nei casi in cui è richiesta la maggioranza qualificata e in occasione dell’elezione dei componenti degli Organi Federali, prima di iniziare le operazioni di voto è necessario procedere ad una nuova verifica dei quorum indicati nelle norme statutarie”.

L’art. 47 R.O. – Procedure elettorali, individua negli esatti termini che:

“1. Per le procedure elettorali si applicano le disposizioni contenute negli artt. 243 e 254 dello Statuto Federale. 2. Per l’elezione del Presidente Federale, dei Consiglieri Federali, del Presidente del Collegio dei Revisori dei Conti, della Commissione di Giustizia e Disciplina, della Commissione d’Appello, del Presidente e dei Consiglieri Regionali, i Rappresentanti con diritto di voto utilizzano schede a cui è attribuito un voto con diverso valore, tali schede devono pertanto differenziarsi per il colore. In alternativa la votazione può aver luogo mediante sistema elettronico”5.

Così individuato il quadro normativo federale di riferimento è evidente che la questione oggetto del presente parere riguardi la lettura interpretativa di dette norme.

In particolare, il Collegio di Garanzia – Sezione consultiva, nella fattispecie specifica del diverso quorum individuato per la validità della elezione del Presidente Federale al terzo incarico, pur senza entrare nel merito della vicenda elettorale, espone le proprie valutazioni in ordine alla richiesta di parere con riferimento alla dizione statutaria “voti  validame nte espressi” e, a seguire, al computo o meno delle "schede bianche" e/o "schede  nulle" in relazione al quorum del 55% dal quale dovrà essere estrapolata la percentuale prevista per l’elezione del Presidente Federale.

2. AMBITO DI APPLICAZIONE DELLE NORME REGOLAMENTARI E STATUTARIE E AUTONOMIA DELL’ORDINAMENTO SPORTIVO.

Assume particolare valenza l’osservare in primo luogo il disposto di cui alla legge 17 ottobre 2003, n. 280, “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220, recante disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva"6, secondo cui “la Repubblica riconosce e favorisce l'autonomia dell'ordinamento sportivo nazionale, quale  articolazione  dell'ordinamento  sportivo  internazionale  facente  capo  al  Comitato Olimpico Internazionale” (art. 1)7. Sempre la medesima legge, all’art. 2, Autonomia dell’ordinamento sportivo, stabilisce che “In applicazione dei principi di cui all’articolo 1, è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto:

a) l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive;

b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive”.8

Ai sensi della legge n. 280 del 2003, proprio per le sue innegabili peculiarità, il sistema sportivo ha sempre evidenziato la propria “specificità” e, di conseguenza, rivendicato la propria “autonomia” dai vari ordinamenti giuridici statali anche al fine di garantire all’interno di se stesso la soluzione di tutte le controversie derivanti dall’attività sportiva, mediante il ricorso a regolamenti e sistemi di giustizia idonei a fornire una soluzione adeguata per tutte le questioni sorte e insorgende. Il richiamo al noto dato normativo – al netto di un dibattito dottrinale ampio e diversificato quanto agli esiti – null’altro pone in rilievo se non che “lo Stato italiano prende atto di un processo di produzione giuridica, che si è già perfettamente compiuto al di là della propria giurisdizione, in un terreno giuridico dove vigoreggiano valori cui lo Stato è indifferente” (P. Grossi, Sui rapporti tra ordinamento statale e ordinamento sportivo, in Dir. amm., fasc.1-2, 2012, pag. 3). Il richiamo all’autonomia dell’ordinamento sportivo acquista il significato di rivendicazione di una sfera di assoluta specificità dei principii generali disciplinanti lo sport, i quali, (secondo Cesarini Sforza, Il diritto dei privati, p. 36) “involgono una particolarissima concezione persino della vita umana”. Proprio per questo suo servire “interessi peculiari” della persona, la lezione romaniana diventa espressione di un paradigma che, nel caso dell’ordinamento sportivo, null’altro sottende se non il rinvio a valori che si collocano “al di là dello Stato e della sua ombra” (P. Grossi). E qui la differenza che corre fra autonomia e sovranità si fa chiara, laddove non v’è chi non veda che quella di “autonomia” è nozione che presuppone, rinvia, ad una relazionalità la quale, appunto, comportando l’esistenza di realtà ordinamentali diverse (e che si limitano fra loro) è, dunque, concettualmente diversa da quella di sovranità.

Ed ancora. Nella rete del discorso che si sta tessendo, e che guarda al dato normativo nel rilievo che ad esso viene attribuito dal contatto con quella socialità che è tipica del linguaggio, un dato significativo si ritrae, altresì, dalla lettura dell’art. 2, l. 280/2003, in cui l’uso del lemma “riservare” assume una forte valenza semantica. Il rapporto qui fra diritto e linguaggio mette in evidenza l’obiettivo di attribuire al legislatore sportivo (pur sempre nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento statale e, dunque, in una dimensione di autonomia e non di sovranità) il potere di definire quelle regole che siano meglio in grado di assicurare il funzionamento di un ordinamento così peculiare, come quello sportivo.

L’apertura al pluralismo giuridico che tale impostazione  sottende,  lungi  dal tratteggiare forme di extraterritorialità, intende “valorizzare  le  zone  più  appartate,  e più segnate dal particolarismo, dalla specificità nel seno del complessivo universo giuridico [...]” (P. Grossi, op. cit.). In tale solco, come noto, si iscriveva già il d.lgs. 242/1999 che, lasciando alla competenza dello Statuto del Coni, inter alia, “la regolamentazione dei requisiti di eleggibilità (art. 6, comma 6) e delle procedure elettorali (art. 9, comma 3)”9 ovvero “la previsione di  procedure  che  puntassero  su una “incentivazione sostanziale della partecipazione”, aveva già operato, da parte sua, nel senso di attribuire esclusivamente al CONI le funzioni di governo e regolamentazione complessiva del settore.

La peculiarità  dell ’ordinamento  sportivo non  implica  per ò  ( come  si  ribadisce)  sovranità.  

Essa, piuttosto, sottende l’irriducibilità - o la non automatica riconducibilità o  applicazione  “ analogica ”  -  di  soluzioni  destinate  a  valere  per  altri   settori   dell’ ordinamento  Vieppiù, allorché ciò di cui si discorre sono le regole concepite per assicurare, per un  verso,  partecipazione  e,  per  l’alt r o,  il  corretto funzionamento  degli  organi.  

Vero è che, più in generale, democrazia e partecipazione si presentano quali coordinate lungo le quali si va sistematizzando il discorso in tema di democrazia partecipativa. Del pari indubbio che, in rapporto all’ordinamento sportivo, più avvertita che altrove è la necessità di fissare – come ben si desume dai Principi Fondamentali degli Statuti delle Federazioni Sportive Nazionali, delle Discipline Sportive Associate (cfr., Principi 4-7 e disposizioni di cui allo Statuto Coni) precondizioni e presupposti della partecipazione onde assicurarne l’effettività.  Nel  caso  dell’ordinamento   sportivo,   in   altri   termini,  l’istanza di partecipazione si fa più stringente che altrove e si colora proprio di quella  specificità –  di cui si è detto in premessa – che è propria  dell’ordinamento sportivo.   La democraticità interna e la partecipazione, di cui al d.lgs. 15/2004, declinate nell’ordinamento sportivo (in conformità con le previsioni del CIO) contribuiscono, in quest’ottica, alla costruzione di un quadro generale in cui i principi si pongono a fondamento delle regole, orientando le dinamiche del processo regolatorio alla luce dei valori costituzionali e delle radici sociali di una democrazia effettivamente pluralista (M. Della Morte, Profili della partecipazione popolare nell’ordinamento rappresentativo,  in Scritti in onore di Lorenza Carlassare, vol. V, p. 1875).

La soluzione ai quesiti proposti non può che trovare fondamento e giustificazione, in questa necessaria premessa. Essa si alimenta, altresì, della necessità di operare una lettura assiologica del dato normativo, privilegiandosi la funzione, rispetto alla struttura.

 Collocata l’attività interpretativa e la razionalità dei suoi esiti nella dimensione  assiologica di cui si discorre, ciò che restituisce il senso della logicità della soluzione giuridica è, allora, la sua  coerenza  con  il  sistema;  una  coerenza  che,  evidentemente,   preesiste all’interpretazione e, in  quanto  tale,   non  può  che  vincolare  l’interprete.

Ora non v’è dubbio che, alla luce delle considerazioni svolte, la prospettiva in cui si muoveva il decreto Melandri fosse quella di assicurare una legittimazione maggiormente democratica degli organi. Siffatto obiettivo esce sicuramente rafforzato dall’entrata in vigore del d.lgs. 15/2004. Sintomatico è quanto si desume dalla relazione governativa allegata a quest’ultimo, da cui emerge l’intenzione del legislatore di assicurare una ampia base democratica ai procedimenti relativi alle cariche elettive del CONI e delle Federazioni stimolando, per un verso, la partecipazione diretta degli atleti e dei tecnici, nonché dei rappresentanti dell’organizzazione territoriale del CONI, e, dall’altro, creando le condizioni per assicurare un avvicendamento nelle cariche, evitando (recte limitando) il consolidarsi di situazioni egemoniche, ovvero favorendo l’alternanza.

Le coordinate di lettura dell’art.  1,  comma  24,  d.lgs.  15/2004  (principio  di democrazia interna e principio di partecipazione all'attività sportiva), e la filosofia che le ispira – come si diceva – vieppiù si proiettano sulle procedure per l'elezione del Presidente.

Qui la regola dell’ineleggibilità dopo il secondo mandato (e a parte l’ipotesi del mandato di durata inferiore a due anni e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie) è sorretta da una logica forte, che è quella di assicurare l’alternanza e consentire, a chi lo desideri e ne abbia i requisiti, di ascendere al vertice della Federazione. La regola è sfidata da una previsione rigorosa che non lascia adito a dubbi. La previsione di una maggioranza qualificata – non inferiore al cinquantacinque per cento dei voti validamente espressi – si intende allora solo in siffatta prospettiva; una prospettiva chiaramente volta ad aggravare i requisiti di consenso richiesti in chi intenda candidarsi per la terza volta.

3. SULLA COMPUTABILITÀ O MENO DELLE SCHEDE NULLE E DELLE SCHEDE BIANCHE IN RELAZIONE AL QUORUM DAL QUALE ESTRAPOLARE LA PERCENTUALE PREVISTA PER L’ELEZIONE DEL PRESIDENTE FEDERALE AL TERZO MANDATO.

L’art. 3 dello Statuto F.I.C.K. stabilisce che la propria attività è regolamentata dallo Statuto, dal Regolamento Organico e da altre fonti10.

Al fine di determinare un risultato elettorale definitivo è necessario accertare se le schede bianche e le schede nulle vadano inserite o meno nel computo dei "voti validamente espressi", necessari per la elezione alla carica di Presidente Federale oltre il secondo mandato, come da parere richiesto a Codesto Collegio.

Nel caso di specie il R.O. della F.I.C.K. prevede espressamente l’ipotesi della nullità del voto laddove all’art. 88, in tema di Attribuzione delle preferenze, così dispone: “1. Gli elettori esprimono il proprio voto sulle rispettive schede elettorali predisposte dalla Segreteria Federale secondo le indicazioni dell’art. 47 del presente Regolamento. Essi devono sbarrare la casella posta a fianco del nominativo del candidato al quale intendono conferire la propria preferenza. L’apposizione di più preferenze, così come aggiunte, cancellazioni, parole o segni di qualsiasi tipo tracciati sulla scheda comportano la nullità  del voto stesso11”.

Per annullare una scheda è necessario quindi compilarla volutamente nella maniera sbagliata, ovvero non seguire le indicazioni che normalmente vengono fornite e che sono tassativamente indicate nell’ambito delle norme elettorali. In tal senso, l’indicazione di un numero di preferenze superiore a quello previsto o, ad esempio, l’apposizione di segni identificativi rende irrimediabilmente nulla la scheda. Ne consegue che tutte le volte in cui una scheda non è conforme alle regole, essa viene dunque considerata nulla.

E qui già è possibile compiere una prima osservazione legata al fatto che la scheda nulla porta con sé una necessaria “tipizzazione” delle cause di nullità che non è dato individuare nel caso della scheda bianca. Schede nulle e schede bianche – almeno per quanto attiene al profilo che qui interessa e che investe l’individuazione della volontà validamente manifestata – non sono sovrapponibili perché la nullità è sanzione comminata in presenza di un “vizio”; cosa che, evidentemente, non vale nel caso della scheda bianca.

Tralasciando qui di soffermarsi sulle motivazioni di coloro che decidono di non prendere parte alla vita della Federazione, di cui sarebbe azzardato interpretare gli umori, e a parte ogni riflessione in merito alle schede viziate da errori tecnici che rendono impossibile individuare la volontà dell’elettore, bisogna riconoscere che ben diversa è la questione in relazione alle schede bianche. In proposito non è dato rinvenire, nel vasto panorama normativo che fa capo al CONI, disposizioni che offrano spunti di lettura per risolvere il quesito sottoposto all’attenzione di questo Collegio. Né indicazioni sono offerte dal R.O. ovvero dallo Statuto Federale F.I.C.K. in merito al computo delle "schede bianche". In siffatto contesto, ritiene il Collegio che la questione della computabilità delle schede bianche, in relazione al computo dei voti “validamente espressi”, non possa essere svolta portando avanti alcuna valutazione comparata con quanto stabilito dalle altre Federazioni sportive, regolate da differenti Carte statutarie e, tanto meno, applicando quanto previsto in materia, lato sensu, elettorale. Tanto, in considerazione della natura di associazione di diritto privato che le caratterizza e per la mancanza di un unico modello cui, nell’ambito della loro autonomia, si sono ispirate le diverse Federazioni.

Appare evidente, quindi, in via di interpretazione generale, che, ai fini del computo dei voti “ validamente espressi” , le schede  nulle  non  assumono  alcuna  rilevanza  e  non  devono  ( a  differenza delle schede bianche) essere conteggiate.

D’altro canto, l’inesistenza di un principio generale, di matrice costituzionale, dal quale possa ricavarsi il corretto metodo di computo delle schede bianche e degli astenuti, da parte di organi collegiali deliberanti, è aspetto evidenziato da tempo dalla Corte Costituzionale che, chiamata ad esprimersi sulla legittimità costituzionale dei due diversi Regolamenti (di Camera e Senato in tema di schede bianche e astensioni), ha osservato che “ben può allora ognuna delle due assemblee, nella sua discrezionale valutazione, stabilire in via generale ed astratta quale sia, ai fini del computo della maggioranza e, quindi, della validità delle deliberazioni, il valore dell'un modo o dell'altro, di manifestare la volontà” (Corte Cost., sentenza n. 78 del 29.3.1984).

Ed ancora. A conferma dell’inesistenza di un principio generale in tema, valga il richiamo all’art. 16, comma 5, del Regolamento Interno per il Funzionamento del Consiglio di Presidenza della G.A., che compone la maggioranza alla luce dei “voti espressi ivi compresi gli astenuti o le schede bianche, salve le ipotesi di maggioranza qualificata”. Nella stessa direzione – a ribadire la singolarità degli approcci seguiti e l’inesistenza di una regola generale – valga, altresì, richiamare l’art. 4 del Regolamento del Senato che espressamente stabilisce che “Qualora non si raggiunga questa  maggioranza  (il riferimento è a quella assoluta) neanche con un secondo scrutinio, si procede, nel giorno successivo, ad una terza votazione nella quale è sufficiente la maggioranza assoluta dei voti dei presenti, computando tra i voti anche le schede bianche”.

La disposizione è chiara nel considerare le schede bianche tra i votanti ai fini del computo della maggioranza, concorrendo le stesse non soltanto a formare il numero legale per la validità della seduta, ma anche a comporre il c.d. "quorum funzionale". Ritiene questo Collegio che proprio la mancanza di un parametro costituzionale con cui confrontare le scelte procedimentali degli organi deliberanti, imponga di non “contaminarne” la coerenza con soluzioni che mal si adattano alla peculiarità del fenomeno associativo in ambito sportivo.

Certo, il fatto che, a seconda del rilievo ad essa attribuito, la scheda bianca entri o meno nel computo dei voti su cui calcolare la maggioranza è questione, evidentemente, di scelta “politica”. Ma il silenzio serbato in merito dagli Statuti e dalla normativa CONI non implica che si debbano applicare meccanicamente le soluzioni che si sono consolidate nella materia elettorale. Specie ove non si sorvoli sulla natura giuridica delle Federazioni e sull’interesse ad attribuire rilievo – secondo un’ottica privatistica volta alla migliore rappresentazione della volontà assembleare – alla volontà, appunto, manifestata.

Ciò posto, almeno per quanto attiene all’esercizio del diritto di voto nelle associazioni, la scheda bianca deve ritenersi espressione di un rifiuto consapevole – ed intenzionalmente espresso – verso una proposta “politica” disapprovata. Essa sottende, a ben vedere, un giudizio di non condivisione delle strategie adottate e, come tale, deve ritenersi estrinsecazione di un comportamento di voto in senso pieno.

La scheda bianca, pertanto, va intesa come chiara “ esteriorizza zione” di volontà  espressa   da  un   soggetto   all’interno   dell’assemblea   di   un   organismo  ( la  Federazione)  di diritto privato. Come tale, la scheda bianca è un comportamento di  voto  in senso  pieno  e rispondente,  in  detta  logica,  all’art.   48   della   Costituzione,   laddove sancisce   (con formulazione, questa sì, espressiva di un principio generale) che il voto è “personale ed eguale, libero e segreto”. Se la dichiarazione – ovvero la apposizione della preferenza – è mezzo rappresentativo ed immediato  dell’interno  volere,  la scheda bianca apposta nell’urna deve ritenersi espressiva di un comportamento concludente dell’elettore che si risolve in un contegno (sì orientato in altra direzione), ma da cui è possibile desumere l’intimo stato d’animo del soggetto (G. Giampiccolo, Note sul comportamento concludente, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1961, 778). Certo, la volontà espressa attraverso la scheda bianca non è volontà espressa in via immediata. Essa è però volontà critica e, dunque, pur nondimeno volontà.

La condotta rilevante da  cui ricavare l’intenzione di  partecipare  al  voto  si  desume  dall’ aver risposto, l’avente diritto, alla con vocazione dell’assemblea e dal l’essersi  comunque   sottoposto positivamente alle procedure  di  accredito  per  l’esercizio  del  dir it t o  al  voto,  ad opera della Commissione di verifica dei poteri.

Di qui – ritiene il Collegio –  la validità della scheda bianca, che va considerata ai fini  del computo dei voti “ vali da m ente espressi” , concorrendo alla definizione della  percentuale dei votanti.

Non si nega  c he  esista  un’ampia  giurisprudenza,  formatasi  per  lo  più  in  materia elettorale, che va di contrario avviso. E, tanto me no, che la questione interpretativa  concernente la natura della scheda bianca sia stata affrontata ripetutamente ( inter alia,  altresì) da un Parere del C.d.S del 04.02.1997 e risolta nel senso di ritenere assimilabili  schede bianche, nulle e astensioni. Ma – come riconoscono gli stessi giudici – essi  fondano le loro ragioni r  imarcando  che  “  da  un  punto  di  vista  razionale  è  agevole  osservare  che  non sull’interesse  ad  attribuire  rilievo  –  secondo  un’ottica  privatistica  volta  alla  migliore sembrano  esservi  sostanziali  differenze  etc.  etc.  etc.  ” . I  n    proposito  due  le  osservazioni che appare opportuno compiere. In primo luogo, non sfugge il fatto che la decisione riposa (come riconoscono i giudici) sulla scelta di un parametro di “ razionalità”  e  cioè  su  una opzione c he è quella cui si è ritenuto di aderire, ma che  non  possiede  alcun  carattere generale, come   conferma   l’utilizzo    del   “  sembrano” . Questa prospettiva, nel caso dell’ordinamento sportivo, disvela ( alla luce  di quanto indicato   in premessa) l’esigenza di favorire la partecipazione democratica, una partecipazione che si  manifesta   anche   attraverso   l’espressione   di   una   volontà   critica ,  come  è  quella manifestata attraverso la decisione di votare scheda bianca.

Né si deve trascurare, in secondo luogo, il fatto che qui si discorre di un organismo di diritto privato, al cui interno (come si è osservato con motivazione che si condivide) la “scheda bianca si fa comportamento di voto in senso pieno” (Federazione ciclismo, CAF II sez., dec. n. 7 del 9 dicembre 2016).

4. Sulla valutazione della terminologia “voti validamente espressi”.

Il fatto che la normativa federale F.I.C.K. non preveda specificatamente se le schede bianche e nulle debbano considerarsi nel computo dei voti validamente espressi o se debbano essere escluse dal conteggio solleva, altresì, il problema del significato da attribuire all’espressione “voti validamente espressi”12.

Il riferimento ai soli “voti validamente espressi” pone la questione relativa alle astensioni (in particolare quelle volontarie, cioè non dettate da necessità connesse ad eventuali incompatibilità che possano pregiudicare l’imparzialità dell’azione amministrativa). Nella dottrina pubblicistica si è sottolineata l’improprietà di linguaggio di chi genericamente accomuna gli “astenuti” (e cioè coloro che non si recano a votare) con quanti, votando scheda bianca, ad esempio, manifestano una presa di posizione politica consapevole, laddove “al non votante va accreditata ordinariamente una radicale incertezza e/o indifferenza rispetto alle vicende elettorali” (C. Chimenti, Proviamo con la libertà di voto, in Queste Istituzioni, 1983, n. 2,19). Orbene, se mettiamo da parte il diverso rilievo che assume  l’astensione,  la  lettura  che  qui  si  sollecita  -  al  netto  di  ogni  riflessione sull’incidenza  della  stessa  ai fini della  determinazione  del quorum  strutturale  -  attiene piuttosto  al  modo  in  cui  deve  essere  valutata,  ai  fini  della  definizione  del  quorum funzionale, la condotta di chi si astiene. In realtà chi si astiene non manifesta la propria volontà, ovvero non tiene alcun comportamento che sia in grado di comunicare all’esterno un  determinato  significato  volitivo.  Chi  si  astiene,  non  parla  (al  pari  di  chi  tace), semplicemente  non fa nulla e, non facendo  nulla, rende impossibile ricostruire la sua volontà. Sono, infatti, le circostanze che accompagnano il silenzio a potergli  attribuire significato, ovvero un comportamento (cui il silenzio si accompagna come semplice fatto accessorio), a renderlo significativo (R. Sacco, Il contratto, in Tratt. dir.civ.). L’impossibilità di  “costruire” oggettivamente  la volontà  di    chi si astiene induce, quindi, a ritenere – secondo  questo Collegio – che  la  posizione  degli astenuti  si vesta allora di assoluta imparzialità. E poiché chi si astiene – al pari di chi tace – non dice nulla è giocoforza ritenere che l’astensione non sia computabile tra i voti “validamente espressi”.

Alla luce di quanto considerato, ritiene questo Collegio che il contesto normativo in cui si  dipana la questione di cui in epigrafe, sia pur attraverso una formulazione ( quella di cui all’art . 32 St atut o F.I . C. K. ) che non brilla per linearità e chiarezza, off r a  sufficienti elementi per ritenere che – in presenza di una eccezione rilevante quale quella rappresentata dalla possibilità di un terzo mandato – si siano volute creare le condizioni  per definire un quorum funzionale più stringente.

Il rispetto dei principi di democraticità e partecipazione assurge così a valore ispiratore di una soluzione normativa che muove nel senso di prevedere un “aggravamento” della posizione di chi intenda candidarsi per la terza volta.

Quivi la richiesta di una maggioranza qualificata (55%) ex art. 32, comma 3, è da mettere in relazione ai “voti validamente espressi”. Il riferimento, una volta (comma 1) ai “voti presenti” e l’altra al concetto di validità (comma 3) null’altro significa se non che il legislatore ha voluto adottare criteri diversi per la definizione del quorum  elettorale, allorché si è trattato di introdurre una eccezione alla regola del doppio mandato. In questo senso la scelta del legislatore è chiara. La “validità” del voto, alla luce della ratio della normativa de qua, e in considerazione della natura giuridica della Federazione, sembra così doversi stimare – al netto ovviamente delle schede nulle e delle astensioni – anche in rapporto alla “scheda bianca” che pur sempre esprime un comportamento concludente dell’elettore, e dunque una sua volontà critica. Ma v’è più.

Che il comma 3 dell’art. 32 dello Statuto F.I.C.K., sia pur costruito con uno stile piuttosto involuto, abbia voluto rendere più “gravosa” la posizione di chi, Presidente uscente, decide di presentarsi per la terza volta emerge dallo stesso dato testuale. Se è vero che la condizione per essere rieletto (dopo il secondo mandato) è il 55% dei “voti validamente espressi”, è anche vero che questo quorum qualificato non opera da solo, ma presuppone pur sempre che il Presidente uscente abbia anche conseguito la maggioranza assoluta dei voti presenti, come si ricava da quel “salvo il caso in cui […]” che chiude la norma.

Secondo la linea argomentativa che si è inteso seguire, e che presenta spunti di coerenza  con il sistema voluto dal legislatore, si deve, in conc lus ione, ritenere che la scheda bianca  sia espressiva di volontà e, dunque, di essa si possa predicare la validità.

PQM

Si rende il presente parere

Deciso nella camera di consiglio del 21 giugno 2017.

Il Presidente                                                         Il Relatore

F.to Virginia Zambrano                                       F.to Amalia Falcone 

Depositato in Roma, in data 17 luglio 2017.

Il Segretario

F.to Alvio La Face

1 Il D.lgs. 8 gennaio 2004, n. 15, recante “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 23 luglio 1999, n.242, recante «Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano -CONI», ai sensi dell'articolo 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137 (Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 21 del 27 gennaio 2004), così ha disposto in merito al quorum. “24. L'articolo 16 del decreto legislativo n. 242 del 1999 è sostituito dal seguente: "Articolo 16 (Statuti delle federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate) Le federazioni sportive nazionali e le discipline sportive associate sono rette da norme statutarie e regolamentari sulla base del principio di democrazia interna, del principio di partecipazione all'attività' sportiva da parte di chiunque in condizioni di parità e in armonia con l'ordinamento sportivo nazionale ed internazionale. Gli statuti prevedono le procedure per l'elezione del Presidente e dei membri degli organi direttivi che restano in carica per un quadriennio e possono essere riconfermati. Chi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di Presidente non è immediatamente rieleggibile alla medesima carica, salvo quanto disposto dal successivo comma 4. E' consentito un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie. Per l'elezione successiva a due o più mandati consecutivi, il Presidente uscente candidato è confermato  qualora raggiunga una m aggi oranza non inferiore al cinquantacinque per cento dei voti validamente espressi. Gli   statuti prevedono le modalità per lo svolgimento delle elezioni qualora il Presidente uscente candidato non  raggiunga il quorum richiesto. Negli organi direttivi nazionali deve essere garantita la presenza, in misura non inferiore al trenta per cento del totale dei loro componenti, di atleti e tecnici sportivi, dilettanti e professionisti, in attività o che siano stati tesserati per almeno due anni nell'ultimo decennio alla federazione o disciplina sportiva interessata, in possesso dei requisiti stabiliti dagli statuti delle singole federazioni e discipline associate. A tal fine lo statuto assicura forme di equa rappresentanza di atlete e atleti. Lo statuto può prevedere, altresì, la presenza  degli  ufficiali  di  gara negli organi direttivi. Gli statuti definiscono i poteri di vigilanza e controllo esercitabili dalla federazione e dalla disciplina associata nei confronti delle articolazioni associative interne alla propria organizzazione".

2 Art. 28 - MODALITÀ DI DELIBERAZIONE DELL’ASSEMBLEA NAZIONALE “1) L’Assemblea Nazionale delibera validamente con la maggioranza dei voti presenti, sia direttamente che per delega salvo i casi previsti dal presente statuto. 2) Le votazioni si svolgono a scrutinio palese. Eventualmente a scrutinio segreto se a richiederlo sono almeno 1/3 degli aventi diritto a voto, presenti in Assemblea. Le votazioni possono essere effettuate anche utilizzando un sistema elettronico. 3) Tutte le elezioni devono avvenire mediante votazione a scrutinio segreto, fatta eccezione per l’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea Nazionale (composta dal Presidente dell’Assemblea, da un Vice-Presidente, dal Segretario Generale della F.I.C.K., o da chi ne fa le veci, e da almeno quattro scrutatori), che può essere eletto per voto palese o per acclamazione”. (cfr. Statuto F.I.C.K.).

3 Art.24 - PARTECIPAZIONE ALL’ASSEMBLEA NAZIONALE E DIRITTO DI VOTO “1) All’Assemblea Nazionale Ordinaria e all’Assemblea Nazionale Straordinaria partecipano con diritto di voto: a) i Presidenti degli Affiliati aventi diritto a voto, o in caso di loro impossibilità, un delegato che può essere o un membro del Consiglio direttivo della propria società o associazione, purché regolarmente tesserato alla F.I.C.K., o un altro Affiliato avente diritto a voto della medesima Regione; b) i Rappresentanti Societari degli Atleti aventi diritto a voto o i loro rispettivi Supplenti, di cui al precedente art. 16; c) i Rappresentanti Societari dei Tecnici aventi diritto a voto o i loro rispettivi Supplenti, di cui al precedente art. 16 ; 2) Ai rappresentanti degli Affiliati, degli Atleti e dei Tecnici è riconosciuto esclusivamente il diritto di voto spettante ad una delle categoria per le quali risulta tesserato. I rappresentanti degli Atleti e dei Tecnici devono partecipare direttamente alle Assemblee Nazionali e non posso ricevere né rilasciare deleghe. 3) Partecipano inoltre senza diritto al voto: il Presidente della F.I.C.K., i membri del Consiglio Federale, il Collegio dei Revisori dei Conti. 4) Possono assistere: i Presidenti dei Comitati Regionali, i Delegati Regionali, i Delegati delle Province autonome di Trento e Bolzano, il Presidente del Comitato Sport per Tutti, l’organismo direttivo del Collegio degli Ufficiali di Gara, i membri degli Organi di Giustizia, il Presidente Onorario e i tesserati onorari e benemeriti, i Presidenti o loro rappresentanti (purché componenti il Consiglio Direttivo) degli affiliati non aventi diritto al voto, nonché gli eventuali altri soggetti che il Consiglio Federale ritenesse opportuno invitare ed i candidati alle cariche federali. 5) La presenza in Assemblea è in ogni caso preclusa a chiunque risulti colpito da provvedimenti disciplinari, che prevedano l'esclusione dall'attività federale per un periodo non inferiore a quindici giorni, in corso di esecuzione già comminati dagli Organi di Giustizia e o non sia in regola con le quote di riaffiliazione e tesseramento. 6) La partecipazione con diritto al voto è riconosciuta: a) Agli Affiliati da almeno 12 mesi precedenti la data di effettuazione dell’Assemblea stessa e che abbiano svolto attività sportiva continuativa, partecipando ad almeno due manifestazioni agonistiche e/o amatoriali - promozionali inserite nei calendari federali dell'anno precedente quello di svolgimento dell'Assemblea, che lo esercitano attraverso i propri rappresentanti, di cui al precedente comma 1), con le modalità descritte ne successivo art. 25, a condizione che gli affiliati medesimi partecipino all’attività sportiva della federazione alla data di convocazione dell’assemblea. b) Agli Affiliati, di cui al precedente comma a), sarà attribuito un voto di base, purché abbiano conseguito almeno un (1) punto, nella classifica generale delle Società, elaborata in base ai criteri contenuti nell’allegato "A" al presente Statuto e relativa all’anno sportivo precedente quello di svolgimento dell’Assemblea di cui trattasi. c) Per gli stessi soggetti, di cui al precedente comma a), al voto di base sarà aggiunto: un (1) voto di merito se l'affiliato avrà conseguito da 51 a 500 punti o due (2) voti di merito se l'affiliato avrà conseguito da 501 punti in poi, nella medesima classifica generale delle Società indicata al comma precedente. 7) In caso di ricorso avverso l'attribuzione del diri tto di voto, chiunque interessato dovrà far pervenire istanza scritta e motivata, entro 15 giorni dalla data di ricezione della comunicazione. Tale ricorso dovrà essere inviato, tramite la segreteria federale, al Procuratore Federale il quale, esperite le indagini, entro 7 giorni emanerà una decisione definitiva che sarà resa nota al/agli interessati”.

4 Art. 25 - L’ESERCIZIO DEL DIRITTO DI VOTO NELL’ASSEMBLEE NAZIONALI “1) Il diritto di voto è così attribuito: Ai Presidenti degli affiliati aventi diritto al voto o loro delegati, spetta una scheda del valore di 7 per il numero dei voti (base + merito), attribuiti in base al precedente l'art. 24 comma 6) - lett. b) e c) Rappresentanti Atleti aventi diritto a voto, cui spetta una scheda del valore di 2 x i l numero dei voti (base + merito), attribuiti in base al precedente art. 24 comma 6) – lett. b) e c); Rappresentanti Tecnici aventi diritto a voto, cui spetta una scheda del valore di 1 x il numero dei voti (base + merito), attribuiti in base al precedente art. 24 comma 6) – lett. b) e c);. 2) Ai Rappresentanti Atleti e Tecnici il diritto di voto è consentito sugli argomenti all’o.d.g. con le esclusioni previste rispettivamente dall’art. 20– comma 2– lett. e) e dall’art. 23– comma 1 – lett. c). 3) Per l’elezione dei componenti il Consiglio Federale gli stessi saranno eletti dalle singole categorie di appartenenza, dove ciascun avente diritto a voto ha diritto ai voti (base + merito) attribuiti in base al precedente art. 24 comma 6) – lett. b) e c). 4) Per le elezioni dei componenti degli Organi Federali, gli aventi diritto a voto potranno esprimere una sola preferenza, sulla scheda assegnata con valore di voto (base + merito), attribuito in base all'art. 24 comma 6) – lett. e c). 5) Solo per i componenti degli Organi Federali, eletti in rappresentanza degli Atleti, i rispettivi aventi diritto al voto potranno esprimere 2 preferenze sulla scheda assegnata con valore di voto (base + merito), attribuito in base all'art. 24 comma 6) – lett. b) e c), esprimendo obbligatoriamente una preferenza per un candidato uomo e una per un candidato donna, pena l'annullamento della scheda”.