T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 8340/2013
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale (…), integrato da motivi aggiunti, proposto da: Unione Italiana Tiro a Segno (U.I.T.S.), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall' avv. prof. Enrico Lubrano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Flaminia, 79;
contro
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento, previa sospensione,
1) quanto al ricorso:
della Circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze - Dipartimento della ragioneria generale dello Stato 23 ottobre 2012, n. 31 nella parte in cui la stessa - mediante un'erronea interpretazione dell'art. 8, co. 3 del Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012 n. 135 - ha esteso l'ambito di applicazione dello stesso (che prevede una serie di obblighi di versamento di somme in favore del Bilancio dello Stato a carico di altri Enti pubblici) dalle sole Amministrazioni dello Stato inserite dall’ISTAT nel c.d. “elenco-ISTAT” (tra le quali non rientra l’UITS, esclusa da tale elenco a seguito di sentenza del TAR Lazio n. 6212/2011) a tutte le Amministrazioni dello Stato individuate dall'art. 1, comma 2, del D.Lgs n. 165/2001, tramite un richiamo alla legge n. 196/2009 (tra le quali rientra, invece, l’UITS)), con la conseguenza di assoggettare l’UITS al versamento dei richiamati obblighi contributivi (per versamenti complessivi annuali, nel caso dell’UITS, pari a circa 300.000,00 euro annui);
nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale ad esso comunque connesso;
2) quanto ai motivi aggiunti:
della Circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze - Dipartimento della ragioneria generale dello Stato 5 febbraio 2013, n. 2 nella parte in cui la stessa – così come la Circolare dello stesso Ministero n. 31/2012, oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo del presente giudizio - intenda ribadire la applicazione dell’art. 8, comma 3, del D.L. n. 95/2012, relativo ai soli c.d. “consumi intermedi”, a tutte le Amministrazioni pubbliche (ivi compresa l’UITS), anziché alle sole Amministrazioni inserite nel c.d. “elenco-ISTAT”, con la conseguenza di assoggettare l’UITS al versamento dei richiamati obblighi contributivi (per versamenti complessivi annuali, nel caso dell’UITS, pari a circa 300.000,00 euro annui);
nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale ad esso comunque connesso;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, con i relativi allegati;
Vista l’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 732/2013 dell’8.2.2013;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del 17 luglio 2013 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso a questo Tribunale, notificato il 21 dicembre 2012 e depositato il medesimo giorno, l’Unione Italiana Tiro a Segno (UITS) chiedeva l’annullamento, previa sospensione, della circolare ministeriale indicata in epigrafe.
In particolare, la ricorrente, ripercorrendo la normativa di settore legata alla riduzione dei costi degli apparati amministrativi, ricordava di essere stata inserita nel 2010, ai sensi dell’art. 1, comma 2, l.n. 196/09, nell’elenco compilato dall’ISTAT annualmente sulla base delle regole classificatorie del Sistema Europeo dei Conti (SEC 95) ma che questo Tribunale, con sentenza n. 6212/2011, aveva accolto il relativo ricorso avverso tale inserimento con conseguente esclusione dal suddetto elenco e mancato nuovo inserimento per gli anni successivi.
La ricorrente evidenziava anche che, entrato in vigore l’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/12, conv. in l.n. 135/12, che prevedeva ulteriori obblighi contributivi a carico degli enti e organismi inseriti nell’”elenco-ISTAT” ai sensi dell’art. 1, comma 2, l.n. 196/09, era quindi adottata dal M.E.F. la Circolare in epigrafe che, fornendo alcune indicazioni in ordine all’ambito applicativo del suddetto art. 8, individuava come destinatari degli obblighi contributivi specifici non soltanto le suddette Amministrazioni inserite nell’elenco in questione (tra cui, in virtù della disposta esclusione e del mancato reinserimento, non era contemplata la ricorrente) ma anche tutte le Amministrazioni indicate dall’art. 1, comma 2, l. n. 196/09, tra cui era ricompresa invece la ricorrente medesima.
Quest’ultima, quindi, rimarcando l’ammissibilità dell’impugnazione diretta della suddetta Circolare in quanto atto normativo a contenuto generale comportante una lesione concreta e attuale della sua sfera giuridica, lamentava, in sintesi, quanto segue.
“Violazione dei principi generali dell’art. 97 della Costituzione (buon andamento ed imparzialità). Violazione dell’art. 8, comma 3, D.L. n. 95/2012. Violazione di tutti i criteri di interpretazione di norme giuridiche (letterale, logico, teologico, sistematico e di interpretazione costituzionalmente orientata). Eccesso di potere per manifesta illogicità e irragionevolezza, errore sui presupposti di fatto e di diritto, sviamento di potere”.
La circolare impugnata faceva riferimento, a sostegno della sua interpretazione sull’applicabilità dell’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/12 cit., alla mutata formulazione dell’art. 1, comma 2, l.n. 196/09 intervenuta in virtù dell’entrata in vigore dell’art. 5, comma 7, d.l. n. 16/2012 che aveva incluso nel novero delle amministrazioni pubbliche, oltre agli enti e soggetti indicati a fini statistici nell’elenco-ISTAT e alle Autorità Amministrative Indipendenti, anche “le Amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.
Tale conclusione, però, non teneva conto che l’interpretazione letterale dell’art. 8 cit. richiamava i soli enti inseriti nel conto economico consolidato della P.A. come individuati dall’ISTAT ai sensi della l.n. 196/09, essendo irrilevanti a tale scopo di ulteriore applicazione le norme in base alle quali l’ISTAT predispone tale elenco annualmente.
Per la ricorrente era richiamabile anche un criterio di interpretazione logica-sistematica in quanto se il legislatore avesse voluto comprendere anche tutte le Amministrazioni individuate ex d.lgs. n. 165/01 non avrebbe avuto necessità di inserire la locuzione “inseriti nel conto consolidato della P.A. come individuati dall’ISTAT” e ciò anche nel rispetto di un criterio teleologico, visto l’esplicito riferimento alle Autorità Amministrative Indipendenti che lo stesso legislatore ha ritenuto di inserire e che non sarebbe stato necessario se l’orientamento fosse stato quello di comprendere “sic et simpliciter” tutte le Amministrazioni Pubbliche.
Tale interpretazione, per la ricorrente, era anche quella costituzionalmente orientata, riconoscendosi altrimenti un intervento del legislatore idoneo a vanificare gli effetti di una pronuncia giurisdizionale (quale la su richiamata sentenza di questo TAR n. 6212/11), in violazione del principio di “separazione dei poteri”.
Si costituiva in giudizio il Ministero intimato, chiedendo la reiezione del ricorso.
Con l’ordinanza cautelare in epigrafe, questa Sezione disponeva la fissazione dell’udienza di merito, ai sensi dell’art.55, comma 10, c.p.a.
Parte ricorrente, nelle more, notificava ritualmente motivi aggiunti, ove, riportando integralmente i motivi di censura di cui al ricorso introduttivo, chiedeva anche l’annullamento dell’ulteriore circolare del M.E.F. n. 2/2013 laddove la stessa intendeva ribadire l’applicazione dell’art. 8 cit., relativo ai soli “consumi intermedi”, a tutte le Amministrazioni pubbliche ex d.lgs. n. 165/01 tra cui la stessa UITS.
In prossimità della pubblica udienza, entrambe le parti costituite depositavano memorie a sostegno delle proprie tesi difensive.
Alla pubblica udienza del 17 luglio 2013 la causa era trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con le impugnate circolari, in particolare con la n. 31/2012, il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, al fine di fornire alcune indicazioni in materia di riduzione dei consumi intermedi relativamente all’applicazione dell’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/12, conv. in l. n. 135/12, ha precisato che a tal fine si deve tener conto delle previsioni di cui all’art. 5, comma 7, d.l. n. 16/12, conv. in l.n. 44/12 che ha sostituito l’art. 1, comma 2, l.n. 196/09.
Tale atto, palesando il suo contenuto normativo a carattere generale, comporta una lesione concreta e attuale nella sfera giudica della ricorrente in quanto, pur risultando la stessa allo stato non inserita nell’elenco stilato dall’ISTAT ex art. 1, comma 2, cit., in virtù dell’immediata applicazione di tale disposizione si vede sottoposta comunque alla riduzione dei trasferimenti nelle misure percentuali contemplate dalla norma di cui all’art. 8, comma 3, cit.
Il Collegio, quindi, ritiene utile riportare il testo delle norme considerate.
L’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/12 sulla cui applicazione si soffermano le circolari impugnate, dispone testualmente: “Ferme restando le misure di contenimento della spesa già previste dalle vigenti disposizioni, al fine di assicurare la riduzione delle spese per consumi intermedi, i trasferimenti dal bilancio dello Stato agli enti e agli organismi anche costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuati dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell' articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché alle autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) con esclusione delle regioni, delle province autonome di Trento e di Bolzano, degli enti locali, degli enti del servizio sanitario nazionale, e delle università e degli enti di ricerca di cui all'allegato n. 3, sono ridotti in misura pari al 5 per cento nell'anno 2012 e al 10 per cento a decorrere dall'anno 2013 della spesa sostenuta per consumi intermedi nell'anno 2010. Nel caso in cui per effetto delle operazioni di gestione la predetta riduzione non fosse possibile, per gli enti interessati si applica la disposizione di cui ai periodi successivi…”.
L’art. 1, comma 2, l. n. 196/09, a sua volta, in seguito all’intervenuta integrazione di cui all’art. 5, comma 7, d.l. n. 16/2012, conv. in l. n. 44/2012, dispone: “Ai fini della applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, per amministrazioni pubbliche si intendono, per l'anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell'elenco oggetto del comunicato dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonché a decorrere dall'anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal predetto Istituto nell'elenco oggetto del comunicato del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 228, e successivi aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell'Unione europea, le Autorità indipendenti e, comunque, le amministrazioni di cui all' articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”.
Ebbene il Collegio ritiene di concordare con la tesi di parte ricorrente in ordine alla necessità di interpretare la norma in questione nel senso principalmente letterale della disposizione di cui all’art 8,, comma 3, cit., laddove la medesima è esplicita nell’indicare che i trasferimenti ivi considerati riguardano gli “organismi inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuati dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196”, oltre alle autorità indipendenti tra cui la Consob, nel senso che la locuzione in questione deve essere considerata unitariamente, così che solo gli organismi individuati dall’ISTAT risultano coinvolti e il riferimento all’art. 1, comma 2, l. cit. deve essere individuato a tal fine, vale a dire al fine dell’operato dell’ISTAT.
Non tutti gli organismi individuabili ex art 1, comma 2, cit. quindi possono rientrare nel richiamato art. 8, comma 3, ma solo quelli ivi previsti, senza possibilità di interpretazione estensiva, ed elencati quali: organismi individuati dall’ISTAT ex art. 1, comma 2, cit., e autorità indipendenti.
Condivisibile appare – sotto tale profilo – l’osservazione di parte ricorrente secondo cui la locuzione “come” deve essere intesa con significato esaustivo e non esemplificativo - potendo altrimenti più logicamente il legislatore usare l’espressione “ivi compresi quelli” individuati dall’ISTAT - e secondo cui la locuzione “ai sensi”, essendo immediatamente successiva al richiamo all’attività dell’ISTAT, deve essere logicamente interpretata in relazione a tale specifica attività (che, allo stato, non prevede l’inserimento della ricorrente, ferma restando ogni determinazione in sede giudiziale nei confronti della sentenza di questo TAR richiamata dall’UITS che riterrà di adottare l’organo di appello).
In sostanza, ad opinione del Collegio, il richiamo all’art 1, comma 2, l.n. 196/09 da parte dell’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/12, non sta a significare nelle intenzioni del legislatore del 2012 che tutte le amministrazioni ivi considerate ex art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/01 (lì ai soli fini dell’applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica di cui all’”incipit” del suddetto comma 2) sono sottomesse alle specifiche norme di contenimento della spesa pubblica come introdotte ma solo quella ritenute tali dall’ISTAT, ai sensi del richiamato art. 1, comma 2, l. n. 196/09, con l’inserimento nel ricordato elenco, ben potendo altrimenti lo stesso legislatore – secondo l’interpretazione teleologica pure evidenziata dalla ricorrente – utilizzare un’espressione idonea a evidenziare che erano sottoposte a tali misure di contenimento tutte le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. cit., senza necessità di richiamo all’attività dell’ISTAT.
Né in senso contrario appaiono convincenti le tesi del M.E.F. espresse nella memoria di costituzione.
L’osservazione per la quale la sentenza n. 6212/11 sarà “prevedibilmente” riformata in virtù di statuizione in argomento da parte dello stesso Consiglio di Stato con la sentenza n. 6014/12, appare inconferente, sia perché l’inserimento o meno nell’elenco-ISTAT è condizione che esula dal presente contenzioso, in quanto le circolari impugnate affermano proprio l’applicazione estensiva della norma di cui all’art. 8, comma 3, cit. - sopra non condivisa per le ragioni espresse dal Collegio - che coinvolgerebbe l’UITS proprio in quanto allo stato non inserita in detto elenco, sia perché la sentenza n. 6014/12 cit. riguarda fattispecie diverse (Casse di Previdenza, CONI Servizi, Autorità per l’energia elettrica e il gas e Autorità di garanzia nelle comunicazioni) esaminate sotto lo specifico profilo della loro sottoposizione a vigilanza e finanziamento pubblico prevalente per caratteristiche proprie.
L’eventuale riforma della su ricordata sentenza n. 6212/11 di questo TAR, con conseguente reviviscenza dell’originario inserimento dell’elenco-ISTAT della ricorrente, comporterebbe, quindi, il suo assoggettamento alle misure di contenimento della spesa pubblica di cui all’art. 8, comma 3, cit. per motivo diverso da quello considerato nelle circolari impugnate nella presente sede (inserimento nell’elenco in questione appunto e non comprensione nell’ambito delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/01).
Alla luce di quanto dedotto, quindi, il ricorso ed i motivi aggiunti (che riguardano la successiva Circolare n. 2/2013 la quale, per quanto confermato nelle stesse difese dell’Amministrazione, altro non è che una disposizione contenente indicazioni per l’esercizio finanziario 2013 che, confermando il disposto della precedente Circolare n. 31/2012, non apporta alcuna innovazione in materia) devono trovare accoglimento.
Le spese di lite possono comunque eccezionalmente compensarsi, attesa la novità della fattispecie, tranne per quel che riguarda il contributo unificato, che deve essere posto a carico del Ministero soccombente, ai sensi dell’art. 13, comma 6bis.1, dpr n. 115/02.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso ed i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla le circolari impugnate nella parte in cui hanno esteso l’ambito di applicazione dell’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/12 come convertito in l.n. 135/12 alle Amministrazioni come la ricorrente.
Spese compensate, tranne quel che riguarda il contributo unificato, che deve porsi a carico del Ministero soccombente ai sensi dell’art. 13, comma 6bis.1, dpr n. 115/02.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 17 luglio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Franco Bianchi, Presidente
Francesco Brandileone, Consigliere
Ivo Correale, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/09/2013