T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 9429/2003

Il Tribunale Amministrativo Regionale del LAZIO,Sez. III-ter  

composto da

         dr. Francesco Corsaro                                       Presidente

         dr.ssa Lucia Tosti                                                        Consigliere

         dr. Umberto Realfonzo                                       Consigliere-rel.

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. (…) R.G. proposto da l'Unione Italiana Sport per tutti - UISP, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli Avvocati Francesco A. Caputo e Gianluigi Serafini, elettivamente domiciliati presso lo studio del primo di essi in Roma, Via Sebino n.11;

contro

-- il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, ed il Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica (oggi dell’Economia),  in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, costituitisi in giudizio a mezzo dell’Avvocatura dello Stato;

e nei confronti

-- del Comitato Olimpico Nazionale Italiano - C.O.N.I., in persona del legale rappresentante pro tempore, costituitosi formalmente in giudizio a mezzo dell'Avv. Guido Cecinelli;

-- della Federazione Italiana Hockey e Pattinaggio e della Federazione Italiana Pallatamburello (FIPT),

e con l’intervento ad adjuvandum

- A.C.S.I -Associazione Centri Sportivi Italiani; A.I.C.S. - Associazione Italiana Cultura Sport;  A.S.I. - Alleanza Sportiva Italiana; C.S.E.N. - Centro Sportivo Educativo Nazionale;  E.N.D.A.S. -  Ente Nazionale Democratico di Azione Sociale; U.S. ACLI -Unione Sportiva ACLI; in persona dei rispettivi legali rappresentanti, costituitisi in giudizio a mezzo  dell’Avvocato Francesco A. Caputo;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

-- del Decreto Interministeriale, a firma del Ministro per i Beni e le Attività Culturali e del Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, datato 19.04.00 ( all. n. 1), con cui è stato approvato l'art. 26, II comma 1 e dell'art. 27, comma l, lett. b) dello Statuto del Comitato Olimpico Nazionale (CONI), adottato dal Consiglio Nazionale nella seduta del 24 marzo 2000 (all. n. 2);

-- della deliberazione del Consiglio Nazionale del CONI del 24 marzo 2000, n. 1109, con la quale si è provveduto alla riadozione dello Statuto dell'Ente, a seguito delle osservazioni trasmesse; le ulteriori "esplicitazioni" (rectius: determinazioni) fornite dal Presidente dell'Ente medesimo, con la nota in pari data di accompagnamento del predetto Statuto, di estremi e contenuto ad oggi sconosciuti.

quanto ai motivi aggiunti:

-- della deliberazione 23 luglio 2002 n. 537 della Giunta Nazionale C.O.N.I., limitatamente alla parte in cui si condiziona il riconoscimento di conformità dello Statuto UISP alla modifica alle richieste dalla stessa Giunta Nazionale di modifica degli articoli degli articoli statutari ivi indicati, e di ogni ulteriore atto presupposto o conseguente.

Visto il ricorso  ed in motivi aggiunti con i relativi allegati;

Viste le memorie prodotte dal ricorrente;

Visti gli atti di  costituzione dell’Amministrazione intimata;

Visti gli atti tutti della causa;

Nominato relatore alla pubblica udienza del 3 luglio 2003 il Consigliere Umberto Realfonzo; e uditi l’Avv. Caputo, l’Avv. dello Stato Vessichelli, l’Avv. Cecinelli e l’Avv. Camilli.

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO

Con il gravame introduttivo l’Associazione UISP ricorrente impugna i provvedimenti del Consiglio Nazionale con cui è stato adottato ed approvato lo Statuto del Comitato Olimpico Nazionale Italiano - C.O.N.I..

Il ricorso principale è affidato alla denuncia di tre motivi di gravame relativi alla violazione e falsa applicazione del d.lgs. 242/1999, eccesso di potere per contraddittorietà e perplessita, sviamento.

Il CONI si è costituito in giudizio in data 25 luglio 2000 e con memoria del 20 settembre 2000 ha eccepito, in linea preliminare, l’inammissibilità del gravame e nel merito la sua infondatezza.

I Ministeri intimati si sono costituiti formalmente in giudizio in data 15 novembre 2000.

Con motivi aggiunti notificati in data 5 novembre 2002, la ricorrente ha esteso l’impugnativa alla delibera del CONI avente ad oggetto l'approvazione condizionata dello Statuto UISP a mezzo di ulteriori tre profili di gravame.

Con atto in data 18 dicembre 2002 altre associazioni (meglio specificate in epigrafe) sono intervenute ad adjvandum.

Con ordinanza n. 7206/2002 è stata respinta l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento.

La difesa del Coni con memoria del 26 novembre 2002 ha ulteriormente eccepito l’inammissibilità del ricorso.

Con memoria depositata in data 17 Luglio 2003 la Difesa Erariale ha chiesto il rigetto del ricorso perché infondato.

La difesa del ricorrente con la memoria per la discussione ha insistito nelle proprie argomentazioni.

All'udienza pubblica, uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

   1. Devono preliminarmente essere disattese le eccezioni di inammissibilità del gravame sollevate dalla Difesa del CONI sia avverso il ricorso principale che avverso i motivi aggiunti.

   1.1. In una prima prospettazione si eccepisce l’inammissibilità del ricorso introduttivo che non avrebbe potuto essere diretto solo contro un singolo articolo dello statuto del CONI perché, come insegnato dalla A.P. del Consiglio di Stato, il gravame avrebbe dovuto investire l’atto nella sua totalità.

Il richiamo alla A. Plen del Consiglio Stato, 20 maggio 1980, n. 18 è del tutto inconferente perché la pronuncia concerne una questione affatto differente.

In quel caso, l’A.P. ha concluso per l’inammissibilità di un ricorso con un solo capo di censura se il provvedimento impugnato ha una motivazione articolata in una pluralità di ragioni, ciascuna autonoma e sufficiente. 

Qui invece il ricorso è correttamente diretto avverso la disposizione dello Statuto del CONI che la ricorrente assume lesiva.

   1.2. In una seconda prospettazione il Coni eccepisce la tardività del gravame introduttivo in quanto la ricorrente sarebbe stata a conoscenza dell’approvazione dello Statuto fin dal 24.3.2000.

Il CONI non fornisce però neppure un principio di prova in ordine alla asserita “effettiva conoscenza”, da parte della ricorrente, di tale approvazione, sicchè, in assenza di un’apposita disposizione ad hoc, la sola pubblicazione non poteva integrare una presunzione legale di conoscenza.

   1.3. Deve infine essere respinta l’eccezione del Coni di inammissibilità dei motivi aggiunti.

Contrariamente, infatti, a quanto sostiene il CONI la lesione lamentata dalla ricorrente è riconducibile proprio all’atto impugnato con i motivi aggiunti, che non si è limitato a dettare mere norme interpretative.

   2. Con il ricorso introduttivo la ricorrente associazione UISP denuncia la illegittimità dello Statuto del CONI, lamentando un’indebita compressione della libera funzione istituzionale di promozione e di organizzazione dello sport,  collegata all’obbligo degli enti affiliati di svolgere le proprie funzioni “nel rispetto dei principi delle regole e delle competenze del CONI, delle Federazioni sportive nazionali e delle Discipline associate”. Tale norma si risolverebbe in una dirigistica imposizione di linee comportamentali di matrice pubblicistica.

   2.1. Con il primo motivo si lamenta in particolare che:

--  la prescrizione impositiva di regole alle attività degli enti di promozione sportiva non troverebbe alcun riferimento, né diretto e neppure indiretto, nel decreto legislativo di riordino del CONI di cui al d.lgs. n.422/1999 e si tradurrebbe in una illegittima ed immotivata riduzione  delle funzioni degli enti associativi.

-- illegittimamente il Coni ed il Ministero affiderebbero tale compito ad enti di diritto privato,  quali le Federazioni Sportive che sono prive del requisito essenziale che avrebbe potuto giustificare la ingerenza, quale il legame associativo di adesione o di affiliazione. Inoltre anche l’attività di controllo del CONI sulle federazioni non avrebbe i connotati pubblicistici ma sarebbe connessa solo con il rapporto federativo:

L’assunto è privo di pregio.

Si deve infatti osservare, con specifico riferimento all’ultimo rilievo che, l’attribuzione della personalità di diritto privato, di cui al D.Lgs. 23/07/1999, n. 242, di riordino del Comitato olimpico nazionale italiano, non ne ha fatto venir meno la valenza pubblicistica in quanto:

- non è mutata la sua finalità di diritto pubblico di massimo autorità per l'organizzazione e il potenziamento dello sport nazionale, per la preparazione degli atleti, nonchè per l'approntamento dei mezzi idonei per le Olimpiadi e per tutte le altre manifestazioni sportive nazionali o internazionali (art.2 )

--  è rimasto sottoposto alla vigilanza del Ministero per i beni e le attività culturali;

-- è previsto che il collegio dei revisori dei conti sia nominato con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali;

-- è rimasto il finanziamento (diretto ed indiretto) a valere sul bilancio dello Stato;

-- ha avuto in assegnazione i beni immobili e mobili registrati in precedenza appartenenti  all’ente pubblico CONI.

Sulla medesima scia ricostruttiva, (come la Sezione in passato, ha più volte avuto modo di rilevare), si deve rilevare come, a loro volta, le Federazioni sportive abbiano mantenuto una importante funzione pubblicistica in quanto l’ordinamento giuridico delega alle Federazioni:

-- il controllo della pratica sportiva agonistica, la cui corretta gestione è collegata ad attività che coinvolgono sia profili di ordine pubblico che  notevolissimi interessi economici delle società sportive, dell’erario (a cui affluiscono i proventi dei diversi giochi d’azzardo collegati ai risultati) e degli scommettitori;

-- lo sviluppo, il sostegno ed il controllo dell’attività sportiva di carattere sociale svolta dai praticanti amatoriali.

In conseguenza, gli atti fondamentali ed istituzionali dell'attività sportiva posti in essere dalle federazioni in qualità di organi del Coni sono esplicazione di una funzione pubblica e costituiscono esercizio di poteri discrezionali di natura pubblicistica e con un' indubbia rilevanza esterna (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 30 ottobre 2000, n. 5846; T.A.R. Marche, 30 gennaio 1998, n. 87).

Per questo la novella del c.d. “decreto Meandri”, non ha realmente innovato gli assetti istituzionali e i rapporti finanziari tra CONI e Federazioni Sportive, le quali   -- il che è tutt’altro che irrilevante in questa sede --  continuano ad essere dal primo finanziate, senza alcuna modifica rispetto al passato.

In definitiva, si tratta di enti privati a cui l’ordinamento giuridico pubblico ha però conferito  fondamentali funzioni pubbliche e ai quali vengono assegnate risorse pubbliche.

Quindi il rilievo della ricorrente circa la irragonevolezza della pretesa di un’ingerenza sulle attività dell’associazione sportiva ricorrente di un ente di natura privata, quale il CONI, è sostanzialmente infondato.

Ciò chiarito, deve, comunque, escludersi che, nella specie, possa ravvisarsi un’illegittima, un’indebita ed una ingiustificata compressione del diritto di associazione dell’UISP.

L’art.5 del ricordato d.lgs. n.299 prevede infatti espressamente il potere del Consiglio Nazionale del CONI di deliberare i provvedimenti di riconoscimento, ai fini sportivi, sia delle federazioni sportive nazionali, che “delle società ed associazioni sportive, degli enti di promozione sportiva, delle associazioni benemerite e di altre discipline sportive associate al C.O.N.I. e alle federazioni, sulla base dei requisiti fissati dallo statuto, tenendo conto a tal fine anche della rappresentanza e del carattere olimpico dello sport,  ed inoltre del riconoscimento del CIO e della tradizione sportiva della disciplina”.

Pertanto è la legge stessa di riordino del CONI che prevede in via generale un potere di affiliare le società in base ad una serie di requisiti (democraticità dell'associazione, natura olimpica dello sport o comunque una dignità delle discipline, ecc.),diretti ad assicurare l’unitarietà ed il buon andamento del fenomeno sportivo.

Il motivo deve dunque essere respinto.

   2.2. Deve parimenti essere disatteso  il secondo motivo con cui si lamenta che la norma statutaria del CONI impugnata violerebbe i principi costituzionali in materia di libertà di associazione di cui agli artt. 2 e 18 della Costituzione e dell’art. 1 della L. n.91/1981, in quanto finirebbe per far perdere all’UISP la propria autonomia operativa.

Non si ravvisa invero alcuna giuridica compressione del diritto di associazione nella necessità del riconoscimento del CONI agli enti di promozione sportiva, dal momento che tali associazioni possono esistere ed operare autonomamente dal CONI.

In sostanza è una libera scelta dell’associazione chiedere, o meno, il riconoscimento.

Nel caso in cui si opti per tale soluzione -- al fine di ottenere i contributi pubblici ed il riconoscimento sul piano sportivo delle proprie manifestazioni -- non  può ovviamente sottrarsi all’onere di rendere compatibile il proprio statuto con quello del CONI (ubi comoda, ibi et incomoda), perciò che concerne sia l'attività sportiva, sia la gestione dei contributi pubblici in conformità alle finalità pubblicistiche.

   2.3. Nella medesima scia interpretativa, si rivela inconferente il terzo motivo con cui si lamenta la violazione dell’art. 2 del d.lgs,. n.242/1999 e del principio generale della carta olimpica secondo cui “ogni individuo deve avere la possibilità di praticare lo sport secondo le proprie esigenze”, dato che, come detto in precedenza, l’UISP non ha alcun obbligo di richiedere  il riconoscimento da parte del CONI.

Per ciò che concerne le attività “sportive di carattere sociale”, non può infatti parlarsi di limitazione del diritto di libera associazione perché comunque l’UISP, a prescindere dal riconoscimento e dal controllo del CONI, ha pur sempre la giuridica possibilità di esercitare liberamente la sua attività, quale associazione non riconosciuta.

La condizione di richiedere l’approvazione dello Statuto per ottenere il riconoscimento, non è in definitiva assolutamente preclusiva dell’attività sportiva degli associati all’UISP.

Per ciò che concerne l’attività agonistica, in linea di principio, non può invece prescindersi dall’affiliazione alle Federazioni agonistiche Nazionali di riferimento.

Un Ente di Promozione sportiva, se vuole usufruire del contributo finanziario del Comitato Olimpico Nazionale, deve necessariamente adeguare lo statuto alle regole del CONI, e delle Federazioni, e deve accettare i controlli sulle attività sportive e sulle gestioni dei fondi. Ma tale libera determinazione non può certo implicare un "vulnus" alla sfera di autonomia delle associazioni.

Il motivo deve dunque essere respinto e con esso il ricorso introduttivo avverso lo Statuto del Coni.

   3. Con i motivi aggiunti, l’UISP ricorrente impugna il successivo provvedimento con cui la Giunta Nazionale del Coni (in applicazione della disposizione statutaria impugnata con il ricorso principale) ha condizionato il riconoscimento di conformità dello Statuto dell'Unione alla“ condizione che vengano emendati gli art. 1,2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, Il, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19,20, 21,23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 37,39, 44, 45, 46, 48 e 49 ed a condizione che vengano apportate le necessarie integrazioni”.

In conseguenza il CONI ha rinviato all’UISP lo Statuto per il conseguente adeguamento statutario.

   3.1. Deve, in primo luogo, essere respinto il primo motivo aggiunto con cui si deduce che l’illegittimità della norma statutaria impugnata con il ricorso principale si sarebbe riverberata anche sul successivo atto di approvazione condizionata:  il rigetto di tutti i motivi introdotti con il ricorso principale fa logicamente cadere la presente doglianza.

   3.2. Con il secondo motivo aggiunto si deduce l’illegittimità del provvedimento per incompetenza della Giunta del CONI in quanto l’art. 5, comma 2 lettera c), del D.Lgs. 23 luglio 1999 n.242 di riordino del CONI, dispone testualmente che le deliberazioni "in ordine ai provvedimento di riconoscimento, ai fini sportivi, delle federazioni sportive nazionali, delle società ed associazioni sportive, degli enti di promozione sportiva" sono di competenza del Consiglio Nazionale del CONI, mentre l'art. 7 del medesimo D. Lgs., nel disciplinare i compiti della Giunta Nazionale, non prevede alcuna forma di ingerenza o di controllo del suddetto Organo nei confronti degli Enti di Promozione Sportiva.

L’assunto è infondato.

Al riguardo è sufficiente rilevare che il provvedimento impugnato è semplicemente un atto prodromico, di carattere latamente istruttorio e che è stato successivamente confermato con la deliberazione(peraltro non impugnata) del Consiglio Nazionale del CONI n. 1224 del 15 maggio 2002, ricordata dalla stessa ricorrente.

   3.3 Con il terzo motivo si lamenta, in linea generale, la sviatorietà delle numerose modifiche richieste, che non avrebbero alcuna giustificazione e che ferirebbero i principi di libertà di associazione e gli scopi istituzionali e statutari della UISP.

In particolare si deduce l’illegittimità dei seguenti rilievi mossi dal Coni al suo Statuto:

-- in primo luogo sarebbe incomprensibile la richiesta di puntualizzare, nello Statuto UISP, all’art.1, comma 2, che “le funzioni dell'Associazione sono svolte nel rispetto dei principi, delle regole e delle competenze del CONI, delle Federazioni Sportive Nazionali e delle Discipline sportive associate", dato che il riconoscimento della UISP quale Ente di Promozione Sportiva, alla luce delle sue finalità istituzionali, era stata già disposta dal Consiglio Nazionale CONI con deliberazione n. 27 del 24 giugno 1976 (confermata con ricordata deliberazione C.N. del 15 maggio 2002) e che la UISP sarebbe una libera associazione, totalmente estranea all'ingerenza del CONI.   Il medesimo discorso andrebbe fatto anche per i rilievi agli art. 4 - 10 - 18 - 19 - 29 - 30 - 39 - 44.

-- parimenti illegittima sarebbe la pretesa del  CONI,  di cui all’art. 6, punto 4, che per accedere alle cariche elettive della UISP sia necessario "non avere riportato condanne penali passate  in giudicato per reati non colposi a pene detentive superiori ad un anno ovvero a pene che comportino l'interdizione dai pubblici uffici per un periodo superiore ad un anno ".  Tale rilievo non terrebbe conto del fatto che la UISP, oltre ad essere libera nello strutturare la propria organizzazione associativa, svolge un'importante opera di recupero degli ex detenuti attraverso la pratica sportiva, per cui sarebbe ingiustamente discriminatorio che questi possano aderire alla UISP ma non accedere alle cariche sociali.

Tale doglianze sono tutte infondate.

Sotto i profili generali, quanto alla asserita sviatorietà e mancanza di giustificazioni delle numerose modifiche richieste, si rinvia a quanto espresso in precedenza.

Sotto altro profilo si osserva che, con la nuova normativa,  il precedente riconoscimento era necessariamente decaduto.

Inoltre, sul piano formale, il CONI non ha respinto l’istanza di riconoscimento, ma ha solo chiesto l’adeguamento alle regole del suo Statuto, ai principi dell’ordinamento sportivo ed all’esigenza della trasparenza della gestione dei contributi.

Del tutto legittima appare infine la richiesta di esclusione dalle cariche sociali di chi si sia macchiato di reati di una certa gravità o comunque tali da comportare l’interdizione dai pubblici uffici. Si tratta di una disposizione che è ispirata ad un pragmatico (e tutt’altro che sviatorio) "principio di precauzione" e che tende ad evitare possibili infiltrazioni nell’organizzazione da parte di soggetti appartenenti ad organizzazioni delinquenziali.

   3.4. Deve invece essere accolta la doglianza concernente l’art. 6, punto 4.

Il C.O.N.I.  ha chiesto che, per accedere alle cariche statutarie UISP, si debba necessariamente essere in possesso della cittadinanza italiana, mentre lo Statuto UISP dispone che la qualifica di socio dà diritto di partecipare alla vita associativa e alle elezioni agli organi elettivi senza limitazioni di cittadinanza.

Per la ricorrente tale limitazione discrimina gli immigrati impedendo loro di accedere alle cariche istituzionali, in palese contrasto con la Carta Olimpica ( doc. 8, fascicolo ricorso) e con le finalità ed i principi programmatici, e con gli art. da 1 a 4 dello Statuto UISP che prevedono la possibilità di associare anche soggetti collettivi costituiti all'estero.

L’assunto merita completa adesione.

Si deve infatti ricordare come, l’art. 2 del Testo unico delle disposizioni concernenti la condizione dello stranieri di cui al D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286 pone una serie di guarentigie relative al riconoscimento:

-- dei “diritti fondamentali della persona umana” generalmente riconosciuti  e degli stessi diritti dei lavoratori (primo e terzo comma ) italiani;

-- dei diritti in materia civile che sono di norma attribuiti al cittadino italiano (secondo comma);

-- del diritto alla partecipazione alla vita pubblica locale (quarto co.).

-- della parità di trattamento con il cittadino italiano relativamente alla tutela giurisdizionale ai "rapporti con la pubblica amministrazione ed all'accesso ai pubblici servizi”(quinto co.).

La disposizione ha dunque innovato la posizione giuridica dello straniero ed ha abrogato implicitamente l'art. 2 d.P.R. 9 maggio 1994 n. 487, nella parte in cui preclude la partecipazione a pubblici concorsi ai cittadini stranieri, non appartenenti cioè allo Stato italiano o a paesi dell'Unione europea(cfr. T.A.R. Liguria, sez. II, 13 aprile 2001, n. 399).

Del resto si tratta della elevazione a precetto normativo  di un principio già affermato in passato dalla giurisprudenza la quale, ad esempio, aveva affermato che:

--  i professori universitari stranieri potessero assumere l'ufficio di rettore, e che  i cittadini stranieri potessero conseguire incarichi d'insegnamento universitario ed essere stabilizzati(cfr. Consiglio Stato, sez. II, 8 giugno 1977, n. 153);

-- i cittadini stranieri ben potessero partecipare ad attività calcistica presso società nazionali non essendovi nessuna noma ad escluderlo (Corte costituzionale, 30 luglio 1984, n. 244);

Infine  l'art. 4 comma 2 l. 24 gennaio 1979 n. 18 (nel testo sostituito dall'art. 1 comma 1 l. 18 gennaio 1989 n. 9) consente addirittura la candidatura di cittadini stranieri al Parlamento europeo in rappresentanza dello Stato italiano.

In conclusione, se lo straniero ha in linea di massima gli stessi diritti del cittadino italiano e se può accedere ai concorsi pubblici e rappresentare l’Italia al Parlamento Europeo, ben può  accedere alle cariche statutarie UISP.

In tale parte il provvedimento è dunque illegittimo, ed in tale parte, deve essere annullato.

   4. In conclusione il ricorso, limitatamente al rilievo di cui al punto 3.4., è fondato e deve essere accolto.

Per l’effetto deve essere annullato il provvedimento di riconoscimento condizionato dello Statuto dell’UISP  relativamente al rilievo all’art. 6, punto 4.

Sussistono tuttavia, in relazione alla complessità della materia, sufficienti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio– Sez.III^-ter :

1) accoglie il ricorso n. 10579/2000 limitatamente alla parte indicata in motivazione e lo respinge nella restante parte.

2) Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio– Sez.III^-ter, in Roma, nella Camera di Consiglio del 3 luglio 2003.