CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE – SEZIONI UNITE CIVILI, Ordinanza del 18/05/2017 n. 12523
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Presidente: AMOROSO GIOVANNI
Relatore: SCARANO LUIGI ALESSANDRO
– OMISSIS –
ORDINANZA
sul ricorso (…) proposto da:
F.G.I. - FEDERAZIONE GINNASTICA D'ITALIA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, CORSO DEL RINASCIMENTO 11, presso lo studio dell'avvocato GIANLUIGI PELLEGRINO, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati GIANCARLO GUARINO e MASSIMO RANIERI, per delega a margine del ricorso;
- ricorrente –
Contro
I.S.T.A.T. ISTITUTO NAZIONALE DI STATISTICA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
CONI COMITATO OLIMPICO NAZIONALE ITALIANO,in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE PARIOLI 180, presso lo STUDIO LEGALE SANINO, rappresentato e difeso dall'avvocato MARIO SANINO, per delega a margine del controricorso;
- controricorrenti -
nonchè contro
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI;
- intimati -
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 468/2015 della CORTE DEI CONTI - SEZIONI RIUNITE - ROMA;
udito l'Avvocato Gianluigi PELLEGRINO;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/09/2016 dal Consigliere Dott. LUIGI ALESSANDRO SCARANO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott. Immacolata ZENO, il quale chiede il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La FGI - Federazione Ginnastica d'Italia propone regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c., sulla base di plurimi profili di doglianza, illustrati da memoria, in relazione a domanda proposta avanti alla Corte dei Conti -Sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione- di annullamento della determinazione con cui l'Istituto Nazionale di Statistica - Istat l'ha per il 2014 inserita tra gli «enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali» controllati da «amministrazioni pubbliche» ex art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165 del 2001 i cui bilanci concorrono a formare il conto economico consolidato di cui all'art. 1, comma 3, L. n. 196 del 2009 redatto ai sensi del Regolamento U.E. n. 549/2013
(G.U. n. 210 del 2014, serie generale).
Resistono con separati controricorsi l'Istat e la Procura Generale della Corte dei Conti. Propone controricorso altresì il Coni, che aderisce alle istanze della ricorrente.
Con requisitoria scritta del 18/4/2016 il P.G. presso la Corte Suprema di Cassazione ha chiesto dichiararsi il rigetto del regolamento.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con unico complesso motivo la ricorrente denunzia «l'incostituzionalità del comma 169 dell'art. 1 della L. n. 228/2012, nella parte in cui ha innovativamente previsto che "Avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall'Istat ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, è ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei Conti, in speciale composizione, ai sensi dell'articolo 103, secondo comma, della Costituzione"».
Si duole che in altri emessi analoghi provvedimenti «le Sezioni riunite in composizione speciale della Corte dei Conti si siano ritenute «assegnatarie di una giurisdizione di merito interamente sostitutiva in sede di cognizione delle impugnazioni dei provvedimenti dell'ISTAT di cui si discute», laddove «il potere giurisdizionale può ritenersi di merito e sostitutivo solo in presenza di una espressa eccezionale e derogatoria previsione normativa che nel caso non è (rectius, è) del tutto assente nella novella. E ciò in quanto ... il sistema è altrimenti retto dal principio fondamentale della separazione dei poteri», con conseguente «impossibilità che il giudice rifiuti (come invece la Corte dei Conti sta rifiutando) la cognizione di vizi tipici come l'incompetenza, la carenza d'istruttoria, la contraddittorietà, la violazione delle leggi generali e specifiche di settore che regolano il procedimento» in violazione dell'art. 113 Cost., da un canto; nonché per altro verso «inibizione per lo stesso
giudice di esercitare esso in prima battuta sostitutiva la funzione amministrativa».
Lamenta che «la cognizione dell'illegittimità dell'atto amministrativo è attribuita alla Corte dei Conti soltanto all'interno della giurisdizione sulla responsabilità patrimoniale al cui interno il giudice contabile conosce dell'illegittimità dell'atto ai soli fini del giudizio sul danno erariale, onde valutare ... la sussistenza della responsabilità dell'agente contabile. In tal modo la cognizione dell'illegittimità dell'atto amministrativo da parte del giudice contabile convive con quella istituzionalmente attribuita al giudice amministrativo», ma «il rapporto sussistente tra le due giurisdizioni è ... di reciproca autonomia», ed è pacifico in tale quadro che l'«esclusione del potere del giudice contabile sia dell'annullamento dell'atto amministrativo, tipicamente attribuita al G.A, ... sia della sua disapplicazione, che rientra nei poteri del G.0.».
Si duole dell'assoluta eterogeneità delle controversie aventi ad oggetto <gli atti di ricognizione» de quibus che «non possono ragionevolmente tendere se non all'annullamento dell'atto da parte del giudice contabile» rispetto «a quelle ( di conto e responsabilità ) tradizionalmente rientranti nella giurisdizione della Corte dei Conti», che si pone come ostativa alla possibilità di considerarsi «rientrare le controversie in discorso nella materia della "contabilità pubblica", e in particolare nella fattispecie degli "altri giudizi ad iniziativa di parte" prevista dall'art. 58 R.D. 13.8.33 n. 1038».
Lamenta che, nell'attribuire la «nuova competenza giurisdizionale alle Sezioni riunite della Corte dei Conti in speciale composizione», la norma non «chiarisce in alcun modo quali siano le regole normative disciplinanti la speciale composizione», sicché «la legge da un lato ha consentito una costituzione "speciale", ma dall'altro non ha indicato alcun minimo criterio, cui tale "specialità di composizione" dovrebbe rispondere». Con conseguente «dubbio di costituzionalità» con riferimento sia all'art. 111 Cost., relativamente al principio del giusto processo; che all'art. 25 Cost., il quale «sancisce il principio fondamentale della precostituzione per legge del giudice naturale»; che all'art. 102, 2° co., Cost., «che vieta la possibilità di istituire giudici speciali, ma solo sezioni specializzate con esperti esterni e solo ove necessitato per determinate materie».
Si duole infine che «l'attribuzione della giurisdizione in unico grado alla Corte dei conti viene a determinare anche un unico grado di tutela "di legittimità", atteso che come noto le decisioni del giudice contabile non sono impugnabili per violazione di legge».
Il motivo, nei suoi plurimi profili, è ammissibile.
Va anzitutto osservato che ai fini del rispetto dell'equilibrio complessivo del bilancio nazionale in ragione dei vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'U.E., è attribuita all'Istat la ricognizione delle amministrazioni pubbliche ai fini della rilevazione di quelle operanti nel medesimo settore economico, da inserire nel conto economico consolidato ex art. 1, comma 3, L. n. 196 del 2009 di contabilità e finanza pubblica.
L'Istat redige annualmente un elenco delle unità istituzionali che debbono essere qualificate come pubbliche ai sensi degli "specifici regolamenti dell'Unione europea" e che, come osservato dal P.G. presso questa Corte nella sua requisitoria scritta, in conseguenza di detta qualificazione -quali centri elementari di decisione economicaconcorrono, insieme con le amministrazioni pubbliche in senso stretto, «all'individuazione del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni e alla definizione dei saldi di finanza pubblica, in relazione ai flussi di trasferimento di risorse finanziarie dal bilancio di soggetti pubblici in senso stretto a quello di soggetti anche di diritto privato», per il «perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale, in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione europea", sulla base di principi consolidati a livello comunitario e degli specifici Regolamenti dell'Unione europea, quali, in successione temporale, quelli nn. 2223/96 e 549/13, relativi al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali dell'Unione europea, c.d. SEC '95 e 2010 che più di recente ha allargato la platea delle istituzioni qualificate come pubbliche amministrazioni, in quanto tali destinatarie delle norme nazionali di contenuto della spesa pubblica, non prevedendo più il requisito del finanziamento pubblico prevalente ed ampliando la definizione di costi di produzione».
L'elenco de quo costituisce l'ambito di riferimento delle misure economico-finanziarie stabilite annualmente dalla legge finanziaria e da altri atti legislativi volte a raggiungere gli obiettivi della armonizzazione e del coordinamento della finanza pubblica, nonché del contenimento della spesa pubblica, ai fini del calcolo a livello europeo, sulla base di un insieme coerente ed omogeneo di conti e dati statistici, dei disavanzi e dei debiti pubblici nazionali.
Nell'ambito del Sistema Europeo dei Conti -SEC- 2010 (sostitutivo del SEC 1995), nell'elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato ai sensi dell'articolo 1, comma 3, L. n. 196 del 2009, tra gli «enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali» risultano inserite anche 31 Federazioni Sportive Nazionali, tra cui l'odierna ricorrente.
La FGI ha proposto ricorso per l'annullamento della determinazione avente ad oggetto il suindicato elenco, nella parte in cui la ricomprende tra le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato del 2014, cui accede il presente ricorso per regolamento di giurisdizione.
Orbene, diversamente da quanto sostenuto dai controricorrenti Istat e Procura Generale della Corte dei Conti ( quest'ultima in particolare lamentandone la proposizione non già per dirimere «alcun dubbio sulla giurisdizione» quanto bensì per adombrare l'illegittimità costituzionale della norma attributiva della giurisdizione», senza invero previamente prospettare i dedotti «vizi di costituzionalità dell'art. 1, comma 169, della legge n. 228/2012 al giudice del merito», a tale stregua «impropriamente» trasferendo «la questione, in via preventiva, dinanzi al giudice della giurisdizione» ) va affermata l'ammissibilità del presente regolamento.
I dubbi di legittimità costituzionale dedotti dalla ricorrente risultano infatti collegati al momento della verifica dei presupposti della competenza giurisdizionale dal legislatore attribuita alle Sezioni Riunite, in speciale composizione, della Corte dei Conti ( cfr. Corte Cost., 27/1/2011, n. 30 ), la denunzia concernendo non già vizi procedimentali bensì l'avere la L. n. 228 del 2012 attribuito al giudice contabile poteri cognitivi oltre i limiti previsti e la mancata o inidonea previsione di mezzi di tutela contro il provvedimento dell'Istat.
I plurimi profili di doglianza dedotti sono peraltro infondati.
Atteso che, come queste Sezioni Unite hanno già avuto modo di sottolineare, non sussiste in favore dell'A.G.A. alcuna riserva di generale giurisdizione sulla legittimità degli atti amministrativi a tutela di posizioni giuridiche soggettive nonché dei vizi del procedimento o di difetto di motivazione o di istruttoria ( v. Cass., Sez. Un., 13/3/2014, n. 5805 ), va in particolare posto in rilievo che la cognizione attribuita alla Corte dei Conti -sezioni riunite in speciale composizione- (che costituiscono una mera articolazione interna del plesso giurisdizionale della magistratura contabile: v. Corte Cost., 27/1/2011, n. 30 ) ai sensi dell' art. 1, comma 169, L. n. 228 del 2012 deve intendersi piena ed esclusiva, in ragione dell'attinenza dell'atto in argomento ex art. 11, comma 7, L. n. 15 del 2009 alla materia della contabilità pubblica.
Essa si estende invero a tutti i vizi dell'atto, del procedimento, al difetto di motivazione o di istruttoria, all'incompetenza ( estensione che attiene ai limiti interni della detta giurisdizione: cfr. Cass., Sez. Un., 21/12/2005, n. 28263 ).
A tale stregua, l'attribuzione della giurisdizione in argomento alla Corte dei Conti -sezioni riunite in speciale composizione- si appalesa senz'altro legittima, sia ai sensi dell'art. 103, 2° co., Cost., in base al quale <<La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge» ( come queste Sezioni Unite hanno d'altro canto già avuto modo di affermare con riferimento alla disciplina in materia di dissesto di enti locali ex art. 243 quater, comma 5, d.lgs. n. 267 del 2000: v. Cass., Sez. Un., 8/11/2016, n. 22645 ), che ai sensi dell'art. 100 Cost., ove è alla Corte dei Conti assegnato il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e il controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, come controllo esterno ed
imparziale ( cfr., al riguardo, Cass., Sez. Un., 13/3/2014, n. 5805 ).
Né vi è stata l'istituzione di nuovo giudice speciale in violazione dell'art. 102, 2° co., Cost., sicché manifestamente infondato è il dubbio al riguardo paventato dall'odierna ricorrente.
Va per altro verso sottolineato che l'adombrata violazione della garanzia costituzionale del giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.), in ragione della relativa composizione, si appalesa manifestamente infondata.
Al giudizio in unico grado per l'annullamento dell'elenco delle amministrazioni pubbliche inserite dall'Istat nel conto economico consolidato in argomento si applicano infatti le disposizioni contenute nel regolamento di procedura per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti riguardanti i giudizi ad istanza di parte, nonché le disposizioni comuni sui giudizi contenute nel regolamento stesso, compreso il rinvio alle norme e ai termini del codice di procedura civile, in quanto applicabili e non incompatibili con il regolamento stesso ( v. Corte Conti, Sezioni riunite in speciale composizione, 11/7/2013, n. 3 ).
Si applicano pertanto anche le norme relative alla predisposizione dei collegi da parte del Presidente della Corte dei Conti, e in particolare quelle di cui all'art. 11, comma 7, L. n. 15 del 2009 ( cfr. Corte Cost., 27/1/2011, n. 30 ), all'art. 41, ult. co., r.d. n. 1214 del 1934 e all'art. 1, 5° co., L. n. 186 del 1982 ( introdotto dall'art. 54 D.L. n. 112 del 2008, conv. -con modif.- nella L. n. 133 del 2008).
A garantire il rispetto del principio costituzionale del giudice naturale precostituito per legge si appalesa pertanto sufficiente la fissazione da parte del Presidente della Corte dei Conti di una periodica calendarizzazione a data fissa delle udienze delle Sezioni riunite in speciale composizione e dei criteri oggettivi e predeterminati per l'individuazione dei componenti di un collegio giudicante, a nulla rilevando nemmeno che il collegio risulti nominativamente formato dopo ( ma in proposito nulla è dall'odierna ricorrente dedotto ) la presentazione del ricorso (cfr. Corte Conti, Sezioni riunite in speciale composizione, 11/10/2013, n. 5; Corte Conti, Sezioni riunite in speciale composizione, 12/6/2013, n. 2), giacché anche in tal caso risultano rispettate le condizioni minime al riguardo indicate dal giudice della legittimità costituzionale delle leggi [ che ha in più occasioni sottolineato come il potere di individuare la "persona fisica" del giudice chiamato ad occuparsi di una controversia deve essere rivolto unicamente al soddisfacimento di obiettive ed imprescindibili esigenze di servizio, allo scopo di rendere possibile il funzionamento dell'ufficio e di agevolarne l'efficienza, restando, invece, esclusa qualsiasi diversa finalità: v. Corte Cost. n. 144 del 1973; Corte Cost. n. 143 del 1973; Corte Cost. ( ord. ), 26/1/1988, n. 93].
La legittimità della previsione della decisione in unico grado trova invero conferma nella più volte affermata insussistenza di una garanzia costituzionale al doppio grado di giurisdizione di merito ( v., da ultimo, Cass., Sez. Un., 24/10/2014, n. 22610), come sottolineato anche dalla Corte Costituzionale ( cfr., da ultimo, Corte Cost., 28/10/2014, n. 243 del 2014. E già Corte Cost. n. 351 del 2007; Corte Cost. n. 585 del 2000; Corte Cost. n. 433 del 1990; Corte Cost. n. 301 del 1986; Corte Cost. n. 198 del 1984; Corte Cost. n. 22 del 1973 ), trattandosi di soluzione d'altro canto già da tempo sperimentata ( es., in materia espropriazione, concorrenza, irragionevole durata del processo ), e che nella specie trova razionale giustificazione nell'esigenza di assicurare tempi certi e celeri alla ricognizione annuale de qua, al fine di evitare possibili ripercussioni temporali negative in ordine alla formazione del conto economico consolidato annuale in argomento.
E' per altro verso manifestamente infondato il prospettato dubbio di legittimità costituzionale in ragione della determinazione di «un unico grado di tutela "di legittimità"» asseritamente conseguente all'«attribuzione della giurisdizione in unico grado alla Corte dei conti ... atteso che come noto le decisioni del giudice contabile non sono impugnabili per violazione di legge», giacché è lo stesso art. 111 Cost. a prevedere un non incondizionato accesso al giudizio di legittimità, limitando il ricorso per cassazione avverso le decisioni della Corte dei Conti ai soli motivi inerenti alla giurisdizione (cfr. Cass., Sez. Un., 12/11/2003, n. 17014; Cass., Sez. Un., 02/07/1998, n. 6467) e al controllo dei limiti esterni della giurisdizione di detto giudice ovvero all'esistenza dei vizi che attengono all'essenza della funzione giurisdizionale, e non al modo del suo esercizio ( v. Cass., Sez. Un., 3/12/2008, n. 28653; Cass., Sez. Un., 10/10/2002, n. 28653 ).
Va quindi dichiarata la giurisdizione della Corte dei Conti, sezioni riunite in speciale composizione.
Le ragioni della decisione costituiscono giusti motivi per disporsi la compensazione delle spese di regolamento tra la ricorrente e i controricorrenti Istat e Coni, non essendo viceversa a farsi luogo a relativo provvedimento nei confronti del Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero della Corte dei Conti, stante la sua natura di parte solamente in senso formale.
P.Q.M.
La Corte dichiara la giurisdizione della Corte dei Conti, sezioni riunite in speciale composizione. Compensa le spese di regolamento tra la ricorrente e i controricorrenti Istat e Coni.
Roma, 13/9/2016