T.A.R. LAZIO – SENTENZA N. 1842/2014

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale (…), proposto da OMISSIS, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Casaccia, con domicilio eletto presso Giuseppe Casaccia in Roma, v.le Tiziano, 80;

contro

Ministero dell'Interno - Questura di Roma, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa adozione di misure cautelari,

del provvedimento emesso, ai sensi dell'art. 6 comma 2, della legge 13 dicembre 1989, n. 401, dal Questore della Provincia di Roma in data 31 ottobre 2002, notificato al ricorrente il 7 novembre 2002, con il quale è stato vietato a OMISSIS di "accedere a tutte le competizioni calcistiche che si terranno agli stadi Olimpico e Flaminio e in quelli ove la squadra Roma disputerà incontri di calcio nazionali ed internazionali per un periodo di anni tre decorrente dalla data di notifica" del provvedimento, con estensione del divieto di accesso "alle stazioni ferroviarie, caselli autostradali, scali aerei, autogrill e tutti gli altri luoghi interessati alla sosta, al transito e al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle competizioni medesime", unitamente all'obbligo "di presentarsi presso il Commissariato Esposizione in Roma trenta minuti dopo l'inizio del primo tempo e trenta minuti dopo l'inizio del secondo di ogni incontro di calcio che la squadra Roma disputerà in qualsiasi stadio del territorio nazionale o all'estero", nonché, del provvedimento emesso dal Questore della Provincia di Roma in data 15 novembre 2002, notificato il 25 novembre 2002, con il quale è stato ingiunto al ricorrente di "presentarsi presso gli uffici del Commissariato di P.S. Monte Mario in Roma trenta minuti dopo l'inizio del primo tempo e trenta minuti dopo l'inizio del secondo di ogni incontro di calcio che si disputerà negli stadi Olimpico e Flaminio, nonché per quelli nazionali o internazionali ovunque disputati dalla squadra della Roma"; nonché, ogni altro atto comunque presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2014 il dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio il ricorrente, tifoso della squadra di calcio della Roma, ha rappresentato che, a seguito di fatti accaduti in occasione della partita del 27 ottobre 2002 tra le squadre della Lazio e della Roma, gli è stato notificato il provvedimento impugnato.

L’interessato ha evidenziato che, all’epoca dei fatti, viveva in famiglia, aveva una stabile occupazione, non apparteneva a gruppi di tifosi violenti o di tendenze estremistiche ed aveva frequentato lo stadio Olimpico sin dalle stagioni calcistiche 1992-1993, 1993-1994 (come risulta dalle tessere di abbonamento prodotte in giudizio) senza mai essere coinvolto in episodi di violenza.

Ritenendo erronee ed illegittime le determinazioni assunte dall’Amministrazione, il ricorrente le ha impugnate dinanzi al TAR del Lazio, avanzando le domande indicate in epigrafe e deducendo le seguenti censure.

I) - Violazione ed errata applicazione degli artt. 7 - 10 della legge n. 241 del 1990; violazione di legge.

L'Amministrazione ha avviato il procedimento che si è concluso con l’adozione del provvedimento impugnato senza darne comunicazione all'interessato, il quale, pertanto, non vi ha potuto partecipare, né ha potuto presentare osservazioni, memorie difensive e documenti.

In sostanza, al ricorrente non è stata data la possibilità di rappresentare circostanze di fatto ed elementi di valutazione che ove opportunamente valutati avrebbero potuto indurre l'Amministrazione a non adottare il provvedimento impugnato o, quanto meno, l’avrebbero obbligata ad indicare i motivi posti a base del provvedimento stesso.

Né si può affermare il venire meno dell'obbligo di comunicazione per motivi di "celerità del procedimento", perché ciò contrasterebbe con il rispetto di diritti fondamentali dell'individuo, costituzionalmente garantiti, quali la libertà di circolazione, la libertà personale ed il diritto al lavoro.

II) - Mancata ed errata applicazione dell'art. 6, comma 1, della legge n. 401 del 1989 ultimo capoverso; violazione di legge.

La norma indicata prevede la facoltà del Questore di disporre il "divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate, nonché a quelli, specificamente indicati interessati alla sosta al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime".

Il provvedimento impugnato, invece, contiene l'interdizione triennale da ogni partita di calcio che si svolga presso lo stadio Olimpico o Flaminio, ma il divieto è stato "esteso alle stazioni ferroviarie, caselli autostradali, scali aerei, autogrill e tutti gli altri luoghi interessati alla sosta, al transito e al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle competizioni medesime".

A parere del ricorrente, la normativa richiamata è stata applicata in modo erroneo, giungendo a disporre il divieto di accesso a strutture completamente autonome – peraltro, non specificamente indicate -, che in via soltanto occasionale risultano collaterali e accessorie ai luoghi dove si svolgono competizioni calcistiche.

In tal modo, l’ambito di applicazione della normativa indicata è stato esteso oltre i limiti consentiti, imponendo all’interessato di informarsi su ogni incontro di calcio, anche amichevole, e di evitare ogni luogo dove possano fermarsi i tifosi che abbiano assistito ad una di tali competizioni.

III) - Mancata ed errata applicazione dell'art. 6, comma 2, della legge n. 401 del 1989 ultimo capoverso; violazione di legge.

La norma indicata prevede la facoltà del Questore di prescrivere, "tenendo conto dell'attività lavorativa dell'invitato, di comparire personalmente una o più volte negli orari indicati nell'ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell'obbligato o in quello specificamente indicato, nel corso della giornata in cui si svolgono le competizioni per le quali opera il divieto di cui al comma 1".

Nel caso di specie, il Questore di Roma ha invitato il OMISSIS, prima, "a presentarsi presso il Commissariato di P.S. Esposizione in Roma, trenta minuti dopo l'inizio del primo tempo e trenta minuti dopo l'inizio del secondo tempo di ogni incontro di calcio che la squadra di calcio Roma disputerà in qualsiasi stadio del territorio nazionale o all'estero" e, poi, a "presentarsi presso gli uffici del Commissariato di P.S. Monte Mario in Roma trenta minuti dopo l'inizio del primo tempo e trenta minuti dopo l'inizio del secondo di ogni incontro di calcio che si disputerà negli stadi Olimpico e Flaminio, nonché per quelli nazionali o internazionali ovunque disputati dalla squadra della Roma".

Tuttavia, il OMISSIS svolge una stabile attività lavorativa come addetto all'erogazione di carburante per veicoli da autotrazione, presso la società OMISSIS S.r.l. ubicata sull'autostrada Roma-Firenze alla progressiva chilometrica 51,500, con turni di lavoro stabiliti mensilmente ed articolati secondo i seguenti orari: 6,00- 14,00; 14,00-22,00 e 22,00-6,00.

Il Questore di Roma non ha tenuto conto di tali esigenze lavorative, adottando prescrizioni incompatibili con l’attività lavorativa svolta dall’interessato.

IV) - Omessa motivazione e mancato accertamento in ordine alla pericolosità del soggetto; violazione del principio di tassatività delle fattispecie di cui all'art. 13, comma 2, Cost.; violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Le misure di prevenzione atipiche (quale quella disposta nel caso di specie) non possono prescindere dall’accertamento della pericolosità concreta ed attuale del destinatario delle stesse.

Una concreta pericolosità dell’individuo può emergere dalla contestazione di più episodi specifici, ovvero attribuendo allo stesso l'appartenenza ad una delle categorie previste dalla 1. n. 1423 del 1956.

Nel caso di specie, invece, fino all'episodio contestato l’interessato non risulta essere stato protagonista di alcuna forma di violenza, pur assistendo a competizioni agonistiche dalle stagioni sportive 1992-1993 e 1993-1994 (come emerge dalle tessere di abbonamento prodotte in giudizio sub doc. 1 e 2).

Né è stata accertata e documentata l’attualità di sintomi rivelatori della persistenza di comportamenti antisociali che avrebbero imposto di adottare il provvedimento impugnato nei confronti di un soggetto (quale il ricorrente) incensurato, non appartenente a gruppi di tifosi violenti o di tendenze estremistiche, non collegato a partiti o organizzazioni politiche.

V) - Omessa motivazione in ordine alla durata della misura e sproporzione in ordine ai fatti contestati ed alla personalità del soggetto; violazione dell'art. 3 della legge n. 241/90.

Il quinto comma dell'articolo 6 della legge n. 401 del 1989 prevede che la misura non possa avere durata superiore ai tre anni, senza indicare il limite minimo di applicazione della stessa.

Il Questore di Roma ha irrogato una misura di durata massima senza indicare le ragioni che l’hanno indotto a quantificare in tal modo l'entità della misura di prevenzione, in contrasto con l’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della legge n. 241/90.

V) - Violazione dei principi generali sullo svolgimento dell'attività amministrativa; violazione ed errata applicazione dell'art. 3 della legge n. 241/90; violazione di legge per difetto di motivazione.

L’articolo 3 della legge n. 241/90 risulta essere stato violato anche a causa dell’omessa indicazione (nel provvedimento impugnato) dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato il Questore di Roma ad assumere le determinazioni contestate, pregiudicando, in tal modo, anche il diritto di difesa dell’interessato, destinatario di una misura incidente sull'esercizio di diritti fondamentali di rilievo costituzionale (artt. 4, 13 e 16 Cost.).

VII) - Violazione dei principi generali sullo svolgimento dell'attività amministrativa; eccesso di potere per illogicità e sviamento dalla funzione tipica.

La norma che consente al Questore la facoltà di applicare la prescrizione dell'invito a presentarsi presso gli Uffici di Polizia ha la funzione di limitare la pericolosità del soggetto in ipotesi predeterminate.

Con il provvedimento impugnato, invece, è stato imposto al ricorrente di informarsi di qualsiasi evento calcistico da svolgere presso gli stadi Flaminio e Olimpico, evitando di predeterminare le ipotesi di vigenza della prescrizione e violando la ratio della norma mediante la sottoposizione dell’interessato ad un abnorme e non previsto obbligo di informativa.

L’Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto.

A sostegno delle proprie ragioni, l’Amministrazione ha prodotto note, memorie e documenti per sostenere la correttezza del proprio operato e l’infondatezza delle censure contenute nel ricorso.

La domanda cautelare proposta dal ricorrente è stata respinta con ordinanza del TAR del Lazio in data 30.1.2003 n. 544, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con ordinanza del 29-30 luglio 2003 n. 3380.

All’udienza del 30 gennaio 2014 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio rileva che il Questore di Roma ha adottato (ex art. 6 della legge 13 dicembre 1989 n. 401, applicabile ratione temporis al caso di specie), nei confronti di OMISSIS il provvedimento n. 2002000352 in data 31 ottobre 2002 (consistente nella misura di prevenzione atipica del divieto d'accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive), in quanto l’interessato è risultato attivamente coinvolto in episodi di violenza verificatisi nell'imminenza della partita di calcio Lazio – Roma del 27 ottobre 2002, per aver tenuto condotte lesive dell'ordine, della sicurezza e della incolumità, consistenti nel lancio di oggetti pericolosi e lesioni e resistenza a pubblico ufficiale, che hanno determinato il suo arresto (comunicato al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma e convalidato dal competente G.I.P.).

2. Ciò posto, il Collegio ritiene, anzitutto, infondata la prima delle censure proposte dal ricorrente (avente ad oggetto l’asserita violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento), posto che, ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 241 del 1990, l'avvio del procedimento è comunicato "ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento".

Nel caso di specie, come esplicitato nel provvedimento impugnato, l’Amministrazione si è avvalsa della facoltà di omettere la comunicazione all’interessato di avvio del procedimento ritenendo urgente l’adozione di un provvedimento utile per la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.

Non è possibile, quindi, ritenere (come afferma il ricorrente) che nella fattispecie, a causa dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento, siano stati lesi diritti fondamentali della persona quali, in particolare, la libertà personali ed il diritto di difesa.

3. Risulta infondata anche la censura con la quale il OMISSIS ha lamentato l'imposizione dell’obbligo di presentazione presso il Commissariato di P.S. senza considerare le esigenze lavorative dell'interessato.

Infatti, dalla lettura degli atti impugnati emerge con chiarezza che l’Amministrazione ha preso in considerazione tale aspetto, disponendo, con il provvedimento del 15 novembre 2002, che l’obbligo in questione (ai fini di un più agevole assolvimento dello stesso) fosse assolto (come richiesto dall’interessato con istanza in data 11.11.2002) mediante la presentazione presso il Commissariato di P.S. Monte Mario, e riconoscendo l’esenzione di tale dovere per gravi e comprovate esigenze di accertata incompatibilità (tra le quali, evidentemente, possono rientrare anche le esigenze lavorative) da comunicare tempestivamente all’Autorità di P.S..

4. L’esame degli atti impugnati induce a disattendere anche la censura riguardante presunti vizi motivazionali delle determinazioni assunte dal Questore di Roma, perché sono state esposte le circostanze di fatto (che hanno portato all’arresto del OMISSIS) e le ragioni di diritto (consistenti nell’indicazione delle normativa di riferimento applicata) che hanno indotto l’Amministrazione ad assumere le determinazioni impugnate.

La gravità dei fatti posti a base di tali determinazioni appaiono giustificare anche la durata della misura adottata sicché, anche sotto questo profilo, le doglianze di parte ricorrente risultano infondate.

5. Sotto altro aspetto, il ricorrente ha lamentato la violazione del principio di gradualità della sanzione.

Sul punto, occorre ricordare che, in linea di principio, costituisce principio generale dell’ordinamento quello secondo il quale deve sussistere una proporzionalità tra l’azione amministrativa e l’interesse pubblico concretamente perseguito. Tale principio implica che l’Amministrazione debba adottare la soluzione idonea ed adeguata, comportante il minore sacrificio possibile per gli interessi compresenti e si risolve nell’affermazione per cui l’Autorità non può imporre, con atti normativi od amministrativi, obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino in misura superiore, cioè sproporzionata, a quella strettamente necessaria nel pubblico interesse per il raggiungimento dello scopo che l’Autorità è tenuta a realizzare, in modo che il provvedimento emanato sia idoneo, cioè adeguato all’obiettivo da perseguire, e necessario, nel senso che nessun altro strumento ugualmente efficace, ma meno negativamente incidente, sia disponibile (cfr. in tal senso Cons. St., nr. 7031 del 2010, n. 2087 del 2006; nonché in materia disciplinare: Cons.St., nr. 25 del 2011; Sez. IV, 6536/2009, VI 10 maggio 2007, n. 2189; 18 febbraio 2010 n. 939; in materia di sanzioni dell’Autorità antitrust, Cons. St. n.9575 del 2010).

Fermo restando quanto appena rilevato, occorre ribadire che il potere interdittivo attribuito al Questore dagli artt. 6 e seguenti della legge n.401 del 1989, si connota di un'elevata discrezionalità, in considerazione delle finalità di pubblica sicurezza cui è diretto.

Altrimenti detto, la legge attribuisce la valutazione di inaffidabilità di un soggetto all'autorità amministrativa, investendola di un apprezzamento discrezionale degli interessi in gioco che rimane incensurabile in questa sede di legittimità nel momento in cui risulta congruamente motivato ed alieno da elementi di irrazionalità od illogicità: elementi che, nel caso di specie, attesa la significativa gravità della condotta contestata, non si riscontrano.

6. Analoga sorte spetta al motivo di ricorso con il quale è stata contestata l’assenza - ai fini dell'adozione della misura di prevenzione contestata - di accertamenti in ordine alla pericolosità concreta ed attuale del ricorrente.

Al riguardo, va osservato che l'art. 6, comma 1, l. 13 dicembre 1989 n. 401, attribuisce al Questore il potere di inibire immediatamente l'accesso ai luoghi in cui si svolgono competizioni agonistiche e a quelli interessati alla sosta ed al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle competizioni stesse, a chi sia risultato coinvolto in episodi di violenza in occasione o a causa di manifestazioni sportive con l'adozione di un provvedimento che, mirando alla più efficace tutela dell'ordine pubblico e ad evitare la reiterazione dei comportamenti vietati, non deve essere neppure preceduto necessariamente dall'avviso di avvio del procedimento (ex multis Cons. St. VI^ sez 02.5.2011 n.2569; n. 3468 dell’8 giugno 2009; 16 ottobre 2006 n. 6128; 15 giugno 2006 n. 3532; sulla celerità della misura de qua cfr. altresì, C.cle n.144 del 1997).

Nel caso di specie, l’arresto del OMISSIS legato alle condotte contestate (lancio di oggetti contundenti, lesioni e resistenza a pubblico ufficiale) possono costituire, a parere del Collegio, elementi di fatto sufficienti a far desumere la partecipazione attiva del ricorrente ad episodi di violenza e, conseguentemente, giustificano l’adozione del provvedimento impugnato, considerato che, a tal fine, l'articolo 6 della legge 13 dicembre 1989 n. 401 richiede l'accertamento di un coinvolgimento attivo in episodi di violenza legati a manifestazioni sportive, ma non necessariamente "che venga sempre in concreto accertata la pericolosità del soggetto che ha posto in essere quel comportamento" (T.A.R. Umbria, n. 552/2006; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, n. 2680/2006).

Del resto, va considerato che la ratio dell'art. 6 della legge 13.12.1989 n. 401, si rinviene nell’attribuzione di un potere interdittivo in capo al Questore esercitabile nei confronti di chiunque, in occasione o a causa di manifestazioni sportive, tenga una condotta violenta o comunque tale da porre in pericolo la sicurezza pubblica, sicché la misura di divieto di accesso a impianti sportivi può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma in caso di pericolo di lesione dell'ordine pubblico, come nel caso di semplici condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo. Ne consegue che: - l’esercizio di tale potere resta incensurabile nel momento in cui risulta congruamente motivato avuto riguardo a circostanze di fatto specifiche; - il parametro valutativo affidato all’amministrazione non è condizionato al positivo vaglio penalistico sulle condotte (cfr., in tal senso, Cons. St. n.9074 del 2010).

7. Infine, il ricorrente ha lamentato l’indeterminatezza del decreto impugnato nella parte in cui, con riferimento ai luoghi diversi dagli stadi Olimpico e Flaminio, estende in modo generico il divieto di accesso a tutti luoghi interessati alla sosta, transito e trasporto di coloro che partecipano o assistono a manifestazioni calcistiche.

Al riguardo va ricordato che l'articolo 6, comma 1, legge 401/89 prescrive al Questore, nel disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive, di indicare specificamente sia le competizioni agonistiche che i luoghi (diversi dagli stadi di calcio e coincidenti con quelli interessati alla sosta, al transito ed al trasporto di persone che partecipano od assistono alle competizioni) ai quali si estende il divieto.

La ragione della previsione normativa, la quale richiede un'indicazione specifica delle manifestazioni sportive e dei luoghi cui il divieto deve applicarsi, è da ricondursi ad un'esigenza di razionalità del divieto e pertanto di esigibilità del rispetto del comando il quale, ove non chiaramente e specificamente enunciato, perde tale qualitas rimanendo, di fatto e di diritto, sfornito di efficacia precettiva rendendo, di conseguenza, inapplicabili le misure restrittive previste, per la sua violazione, dal primo periodo dell’art.6 comma 6 della medesima legge n.401 del 1989 (cfr., al riguardo, Trib. Pen. Napoli, 18.12.2006, n. 8653 e Trib. Pen. Roma II^, 15.12.2006 concernenti casi di assoluzione dovute alla mancata indicazione delle specificazioni ex lege imposte).

Nel caso di specie, il Questore di Roma ha indicato a quali competizioni agonistiche si riferiva il divieto di accesso nei relativi stadi ed impianti sportivi, ed ha indicato, con riferimento alle competizioni tenute negli stadi della Capitale “Olimpico” e “Flaminio”, i luoghi cui il divieto di accesso deve intendersi esteso.

Il provvedimento risulta, invece, impreciso con riguardo all’ulteriore e distinta limitazione relativa ai luoghi interdetti: tale limitazione risulta, quindi, sostanzialmente priva di ogni efficacia precettiva potendo essere difficilmente rispettata a causa del fatto che l’interessato non è in grado di conoscere in anticipo i luoghi, non indicati, ove transiteranno i tifosi avversari (cfr., al riguardo, TRib. Pen. Napoli, 18.12.2006, n. 8653 e Trib. Pen. Roma II^, 15.12.2006 concernenti casi di assoluzione dovute alla mancata indicazione delle specificazioni ex lege imposte).

Il provvedimento, quindi, in accoglimento della doglianza appena esaminata, va annullato entro i detti limiti.

8. Sussistono gravi ed eccezionali motivi – legati alla particolarità della vicenda, delle questioni trattate ed alla parziale soccombenza – per compensare le spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nella sola parte in cui estende, con riferimento agli stadi diversi da quelli denominati Olimpico e Flaminio, il divieto a tutti luoghi interessati alla sosta, transito e trasporto di coloro che partecipano o assistono a manifestazioni calcistiche;

- dispone la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa;

- ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla competente Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Linda Sandulli, Presidente

Roberto Proietti, Consigliere, Estensore

Antonella Mangia, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

        Il 14/02/2014